（徐州师范大学澳大利亚研究中心 石金玲）

  
[ 摘要 ] 澳大利亚是一个传统的移民国家，移民对于澳大利亚具有重要影响，移民政策在国家事务中占据着重要地位。霍华德政府的移民政策有所改变，侧重技术移民，减少家庭移民，此两类为澳大利亚移民的主流。从政治、经济、外交等因素分析，可以预见其移民政策的走向，澳大利亚将继续推行多元文化政策，鼓励移民，促进移民的团结。澳大利亚将结合本国实际， 本着客观、认真、务实的态度不断完善其移民政策。

[ 关键词 ] 移民政策 霍华德政府 多元文化政策 
 
澳大利亚作为一个传统的移民国家，在澳大利亚国家成立和发展过程中，移民起到了关键性的作用。移民的数量大约占每年人口增长数量的一半，澳大利亚基本上是一个移民国家，因此移民政策在其国家事务中一直占据着重要地位，国家领导及公众都极其重视这一问题。

从历史上看，澳大利亚民族是一个从英吉利民族中派生出来，身处当地土著居民、有色人种 “包围”的新民族，澳大利亚民族以白种人为主体，把澳大利亚建成为一个“白人社会”为内容的“白澳意识”使得澳大利亚民族和国家背负着浓厚的民族偏见与种族主义色彩。“白澳意识”作用于国家政策，便形成了“白澳政策”，国家的各项方针政策由此都带有浓烈的种族气息。战后，由于工业化的发展需求大量劳动力，防务安全与人口数量亦息息相关，尤其是澳大利亚地广人稀、出生率偏低的国情使“计划移民”提上了政府议程，奇夫利政府的新移民政策开始了对澳大利亚未来发展有重大影响的社会改革。虽然新移民政策偏重为北欧移民，尤其是英国移民，但由于英国人和北欧国家对移居澳大利亚兴趣不大，其它地区却因政治动荡或经济发展相对缓慢而形成移民大量外流，两者的反差使澳大利亚不得不逐步消除了移民政策中的种族主义气息。 [1]

随着大量非英籍移民的进入和各民族之间的交融，澳大利亚的社会面貌已发生了重大变迁，澳大利亚社会经济发展获得了发展，民族与文化多元化的演进正持续进行。人们的习惯与观念在不知不觉中发生着变化，移民已不再以种族为标准来决定是否被接纳。 20 世纪 60 年代以来，澳大利亚政府在对待种族问题上，公开摈弃了“白澳政策”。从 60 年代初到 70 年代初，政府对亚洲移民政策进行了一系列重大改变，放宽了移民入境的条件，修改乃至终止了对澳洲土著的同化政策，政府明确表示不能允许种族歧视的现象存在于澳洲社会。进入 90 年代后 , 强调各族人民的权利平等与各族之间的平等共处成为政府的重要政策。 1997 年 , 澳大利亚议会通过了反对种族主义的法案，正式将种族歧视列为非法行为，倡导以多元文化发展的观念取代原先力主各民族应“与统一的澳大利亚生活方式相统一”的概念。 [2]

澳洲种族主义逐渐消散，澳洲本土人民和外来移民取得了良好的融合，这一现象的一个重要动因是澳大利亚向亚洲的回归。种族主义严重阻碍了澳大利亚同亚洲、非洲各国的正常往来，而亚太地区近年来地区合作蓬勃发展，已经成为世界经济发展中不可或缺的一大活力中心，澳大利亚地处亚太，更在客观上要求澳大利亚融入亚太地区发展的框架之中。 20 世纪 70 年代，澳大利亚开始推行“面向亚洲”的政策，积极寻求与亚洲国家进行友好合作。 1973 年，澳大利亚时任移民部长拉格斯访问加拿大时，引进了“多元文化主义”概念，并于当年正式宣布推行多元文化主义政策，肯定了所有澳大利亚人都不受种族、民族、宗教和文化因素影响的歧视，承认了所有澳大利亚人享有平等分享政府资源和社会参与的权利，将“多元文化”这一概念落实到了国家政策上。澳大利亚新的移民政策更多考虑的已经不再是严格限制移民，而是如何将外来移民分散到澳大利亚地广人稀的非中心地区，以形成更合理的移民效应。 [3]

澳大利亚种族主义在二战后逐渐衰落，形成了澳大利亚现在开放、兼容、多元的社会形态，促进了澳大利亚经济的进一步发展和社会繁荣。其移民政策的转变和移民与当地社会的融合，特别是澳洲人民对外来移民的接受和认同，是国际移民发展过程中值得借鉴的案例。 [4]

•  霍华德政府的移民政策

1996年3月，约翰·霍华德 （ John Howard ） 领导的自由党－国家党联盟赢得了大选的胜利，从而结束了工党连续执政 13年的历史。霍华德政府一改工党政府的移民政策，果断地将移民计划的天平偏向技术移民。澳大利亚移民部长菲利普·鲁道科 （ Philip Ruddock ） 认为：“在前任工党政府执政时期，澳大利亚的移民计划几乎成了家庭团聚移民计划。毫无疑问，其移民计划失去了存在的目的，其理论基础也不能得到很好的解释。为此，澳大利亚的移民政策必须实行改革，不仅要保持移民计划的完整性，而且要使得其符合澳大利亚的国家利益。 [5]

1. 技术移民政策

霍华德政府增加了技术移民的份额，澳大利亚吸收的技术移民数量从 1996 － 1997 年的 19697 名上升到 1999 － 2000 年度的 32356 名。 [6] 同时，技术移民的选择标准也发生了变化。

从 1997 年 7 月 1 日开始，让步家庭移民类别被重新定义为澳洲关联性技术移民，地区家庭移民类别改为地区关联性移民类别，成为技术移民的一个子类别。上述移民类别的重新命名是霍华德联合政府移民政策的重要变化，其目的是为了改善让步移民对劳动力市场的冲击以及突出引进让步移民的重要性。这种改变使澳大利亚同诸如新西兰和加拿大等国的实践保持了一致。 [7] 技术移民的选择标准更注重申请者的就业技能、语言程度和年龄。 1998 年 3 月，澳大利亚政府决定把独立移民的合格积分从 115 分降至 100 分。所有的技术移民申请者都必须拥有“职业英语”技能。政府首次设置了合格移民职业表，涵盖了大部分的专业技术和管理技术职业，包括医生、大学讲师等等。技术移民申请者必须拥有该表中所列出的职业，否则将不能提出移民申请。

1998 年 9 月，霍华德政府对于所需技术移民的职业重新做了分类，划分为可获得 60 分（第一类别职业）、 50 分（第二类别职业）、 40 分（第三类别职业）的三种职业类别。而在工党政府的移民政策中，所有的专业技术职业所得到的积分是相同的。可以获得 60 分的职业是那些教育文凭在移民就业过程中起决定作用而且需要申请者持有澳大利亚政府承认文凭的职业，包括护士、教师、信息技术专业人才、工程师、会计人员等。可获得 50 分的职业是那些教育文凭在就业中不起关键作用而工作经验至关重要的职业，包括诸如营销或管理岗位中的大部分职业。可获得 40 分的职业包括零售商人在内的准专业技术职业。上述职业类别的划分，表明了霍华德政府对于高级专业技术人才的重视。

此外，从 1998 年开始，澳大利亚移民部门决定给予取得澳大利亚承认的文凭而且进入第一类别职业工作的海外留学生以 5 分的额外积分，从 1999 年开始，对于毕业后 6 个月内申请技术移民的海外留学生，不再要求其拥有两年的相关工作经验。这对澳大利亚海外教育的发展是一个促进，选择诸如会计、计算机等课程的留学生的人数大大增加。

2. 家庭移民政策

霍华德政府进一步限制了家庭移民的入境。所有的家庭移民类别在入境后两年内不再享有福利，特别救济金也被取消。澳大利亚政府对作为移民配偶或未婚配偶所申请的签证进行严格的复查，以保证申请者婚姻状况的真实性和持续性。对于家移民的进一步限制还包括：绝大多数让步家庭移民必须通过英语语言能力测试。如前所述，让步家庭移民于 1997 年被改为澳洲关联性技术移民。配偶的担保权被限制，这使得配偶双方不可能互相担保进入澳大利亚。在 1996 － 1997 年到 1999 － 2000 年的三年时间内，澳大利亚整个家庭移民计划从 36490 名下降到 19896 名。 [8]

霍华德政府的改革 通过增加技术移民和减少家庭团聚移民来提高经济立足点， 并 限制新移民的社会福利，所有移民（除了人道主义移民）在最初两年内均被排除在社会福利系统之外，特殊的待遇机会被废除。 [9] 霍华德政府以此增加移民政策的完整性。

3. 临时移民政策

值得注意的是，霍华德政府的临时移民计划却不像永久性移民计划那样受到严格的控制，相反，临时移民受到政府的格外重视。正如移民部长菲利普·鲁道克在 1998 年指出的那样，临时移民构成了国际净移民总量的 50% ，长期临时移民将成为国际移民的试金石。 [10]

以临时移民签证进入澳大利亚的包括游客、留学生以及其他在澳大利亚短期居住的其他人员（通常不超过一年，在绝大多数情况下，不超过 3 个月）。其中，从 1997 年到 2000 年的这三年时间内，长期商业临时签证的数量有了大幅度的增长。早在 1995 年，基廷政府任命的“罗奇委员会”就提出建议，在商业技术移民类别内部增加两个新的子类别——短期商业移民和长期商业移民，以简化移民申请的程序，为商业移民在澳大利亚投资提供方便。同时，该委员会还建议，政府鼓励雇主从海外引进长期（四年）临时性工人。基廷政府接受了这些建议，但真正实施的还是霍华德政府。这使得澳大利亚的雇主可以提名海外的雇员从事超过两年的“关键性工作”（对雇主的经营活动起关键性作用的工作，需要关于商业经营的专门知识和专门技术，通常要由高级商务人员、管理人员和专业技术人员来承担），但这些人员不需要接受积分测试。 1995 － 1996 年，澳大利亚政府颁发的长期商业移民签证数量为 22812 张，到 2000 － 2001 年，这一数字翻了一倍（达到 40493 张）。而在 1998 － 1999 年，澳大利亚长期商业移民计划为 33516 名，几乎与同期的永久性技术移民的数量（ 35000 名）持平。 [11]

4. 人道主义移民政策

与家庭移民政策的明显变化相比，人道主义移民政策则没有显著变化。 90年代的大部分时间难民申请者最初都是凭借有效的签证进入澳大利亚，政府在1999年10月通过一项新的暂时性防卫签证，这种签证针对那些政府并不认可却因难民身份得以进入的申请者。申请者获得认可后可以继续获得永久性防卫签证，非认可进入者只能寄希望于最初三年暂时性的防卫签证及他们来源地后来的审定情况。并且不允许携带任何家庭成员。在2000年11月，政府停止了特别援助类型的签证。 澳大利亚难民政策集中于接受联合国高级难民署定义的难民，并有各种不鼓励寻求避难的措施。因此， 人道主义政策法案在渐趋变化，移民数量几乎在自动减少。 [12]

霍华德政府延续了基廷政府 1992年移民增补条例中的托管政策。所有以难民身份渡船而来的无签证者从1992年起，成了托管延留者。非法移民被扣留直到他们或者离开澳大利亚，或者拿到一份实质的或挖补的签证。实际上，政府认可的进入者在澳时间如果超过他们签证的时间，可以请求难民身份、获得挖补签证以过渡到这个团体。但是政府非认可性的进入者则不会获得签证。

可见，霍华德政府的移民政策改革增加了技术移民，减少了家庭团聚移民，重视临时性移民，接受人道主义难民但有所选择，控制新进移民的社会福利，不断增加政策的完整性。可以明显看出霍华德政府下移民类型的数量。

 

 

•  移民政策走向简析

自霍华德政府执政以来，澳大利亚的移民政策不断得以完善发展，并符合澳大利亚的国家利益，适应澳大利亚社会经济的发展要求，与澳大利亚的外交政策相一致，在各个方面推动促进了澳大利亚的发展。与移民政策相符合的大量移民的到来，更为澳大利亚的发展进步做出了贡献。下面从政治、经济、外交等因素来预测澳大利亚移民政策的走向。

1．从政治因素看移民政策的走向

移民政策作为澳大利亚的一项国家政策，受到其国内一系列政治力量的影响 和制约。这些政治力量包括：移民部以及其他各部门、反对党、各种利益集团、公众舆论等。

澳大利亚移民部是移民计划的制定者和实施者。移民部设立了一系列的咨询和参考机构来协助其制定移民计划。行使参考咨询职权的机构主要是国家人口委员会（ NPC ）和移民研究局。它们的主要职责是“对于澳大利亚移民问题进行客观和专业的分析，从而为移民政策将来的走向提供一个合理的依据”。 [13] 此外，其他涉及到移民在澳大利亚社会生活的有关部门，诸如社会安全部、卫生部、教育、就业和培训部等也会对澳大利亚移民政策的制定产生直接或间接的影响。

移民问题也是澳大利亚两大政党和公众关注的焦点问题。如：在工党执政的 13年里，出于党派政治斗争的需要，自由党屡次对工党的移民政策发表反对意见，对当时移民政策的发展走向产生了一定的影响。澳大利亚国家人口委员会曾发表报告要求工党政府给予技术移民更大的关注和强调，减少没有英语语言能力的技术工人的入境。自由党领导人休森立即发表声明支持这一报告的观点。尽管遭到了批评，自由党的这一观点仍然对澳大利亚政府此后的移民政策产生了较大的影响，1992－93年的移民计划缩减了31000名，下降到80000名。其中，技术移民所占的比例由40%下降到30%。接着，1992年7月，澳大利亚政府在独立移民和让步移民类别的选择标准中增加了英语语言能力的积分测试。 [14]

此外，澳大利亚国内各种利益集团也对澳大利亚的移民政策的制定有着一定的影响。在澳大利亚，最有影响的是经济利益集团，以工会为代表。以 1992年的移民政策为例，在政策制定之前，工党移民部长格里·汉德（ Gerry Hand ）同近 200个行业团体进行了磋商。在上述1992年移民政策中，对技术移民加强英语语言测试同样也是汉德听取了汽车制造业工会意见的部分结果。该组织将不再雇佣不会说英语的工人。 [15]

公共舆论也对澳大利亚移民政策有着重要的影响。一般来说，公共舆论不可能直接导致移民政策的产生。但是，任何一个政府要想继续执政或得到支持，就不能回避视听。工党政府大量地引进家庭移民，在很大程度上与公众舆论有关。当时，对于大多数澳大利亚人来说，支持移民特别是家庭移民大量进入澳大利亚，仿佛已经成为了一种美德。 [16]

从各种政治因素可以看出，澳大利亚移民政策的制定依据移民部等国家部门的考察分析，在党派斗争中不断的完善，各种利益集团亦影响着移民政策，并且政策的制定要考虑到公众的要求。由于各种政治因素的制约，澳大利亚的移民政策首先要符合澳大利亚国家的国家利益，适应各个团体的要求，平稳的发展，不断的完善，更好的促进澳大利亚国家的进步繁荣。

2．从经济因素看移民政策的走向

澳大利亚是一个幅员辽阔、地广人稀的国家。长期以来，为弥补国内劳动力的缺乏，吸收移民进入澳大利亚成为澳大利亚的一项基本国策。历史上，移民作为资本主义发展不可或缺的劳动力因素，为澳大利亚经济和社会的发展作出了重要贡献。移民带来的经济影响是澳大利亚政府制定移民计划不得不考虑的重要因素。 墨尔本大学社会应用经济研究所副所长布赖恩·帕门特讲道：“移民带来的资本足以补偿澳大利亚经济上的不平衡” , 并引证资料说 , “仅 1989 年 , 移民就给澳大利亚带来了 31.9 亿美元的资本”。因此，澳大利亚支持技术移民及商业资本移民，扩大他们的进入量，以促进澳大利亚经济的发展。

新移民政策下的教育出口也给澳洲带来巨大收益， 1992 年澳大利亚教育出口收入达 7.5 亿美元，差不多与小麦出口的收入持平。 [17] 此外，澳大利亚国内出现的“经济理性主义”对霍华德政府的移民政策产生了影响。“经济理性主义”主张控制国家预算和提高经济效率， 在移民政策上，则主张大量引进技术移民，强调移民应当对澳大利亚经济发展起积极作用。霍华德政府将 “经济理性主义”渗透到移民政策中，提高了移民类型的经济标准，增加移民数量，但是减少了新进移民的社会福利开支，为国家节省了大量资金。

由于经济因素的影响，在引进移民特别是技术移民方面，澳大利亚国内一直存在着扩张主义和限制主义的争论。扩张主义者反对任何严格限制的移民计划。他们坚信移民能够促进澳大利亚国家经济的发展；限制主义者则认为移民是当地人工作机会的竞争者，无论移民的技术水平如何，都应对澳大利亚的失业率负有一定的责任。两者的争论对澳大利亚的移民政策均有一定程度的影响，澳大利亚一直引进移民，但有时会削减移民的数额，出现摇摆。

不管怎样，如今澳大利亚以经济为立足点来考虑移民政策，理性对待移民问题，减少了家庭团聚移民的数量，增加技术移民和商业移民，以促进澳大利亚经济发展为准则。因此，从经济因素来看，澳大利亚移民政策将不会有显著激烈的变化，并将继续增加移民数量，以促进澳大利亚社会经济的发展。

3．从外交因素看移民政策的走向

外交因素是影响澳大利亚制定移民政策的又一重要因素。历史上，澳大利亚民族是从英吉利民族中派生出来的，因此，澳大利亚一直视英国为自己的“母国”，跟从英国的外交政策，与各个西方国家交好。在移民政策上，澳大利亚亦偏重于英国移民， 欢迎北欧移民及其他白色人种国家的移民。但二战结束后，英国和其他欧洲国家因战争影响、劳动力因素等自身需要发展的原因，对移居澳大利亚兴趣不大，澳大利亚的欧洲移民逐渐减少，而澳大利亚自身的发展需要大量移民。

二战后世界格局的变化使澳大利亚认识到自身外交政策的偏失，加之战后亚洲经济的迅速发展，澳大利亚地处亚太地区，与亚洲国家的经济联系日益密切，不断加强的经贸关系使澳大利亚不得不改变其外交政策，改善与亚洲国家的关系， 在外交上实行了从“亲近亚洲”到“面向亚洲”的政策，后来又提出“融入亚洲”，力求在文化上和经济上跟迅速发展的亚洲融为一体。与其外交政策的改变相适应，澳大利亚政府开始重视亚洲移民，放宽限制，增加移民数量。霍克总理和基廷总理领导的工党政府对亚洲移民政策都保持了公正宽容的态度，霍华德政府同样意识到亚洲移民的重要性，并维持这一政策的稳定性，使中国和亚洲移民保持在一定的水平上。亚洲移民政策可以说是澳大利亚“面向亚洲”政策的重要内容，来自亚洲的移民作为联系澳亚外交关系的纽带而受到澳大利亚政府的格外重视。澳大利亚政府发表的加农特报告（ Garnaut Report ）曾指出：“移民在帮助澳大利亚从经济飞速增长的东亚地区获得最大利益的过程中，具有关键性的作用。” [18]

可见，外交政策影响着澳大利亚的移民政策，从外交因素来看，澳大利亚重视与亚太国家日益广泛的经贸联系，加强与亚太国家的合作。其移民政策也会与外交政策一致，澳大利亚会欢迎广大亚洲移民进入澳大利亚，特别是技术移民和

商业移民。亚洲移民包括华人新移民在澳大利亚会勤恳工作，支持多元文化主义，团结各个民族，共同促进澳大利亚的繁荣昌盛。

以上从政治因素、经济因素和外交因素分析，可以看出澳大利亚移民政策的走向： 澳大利亚的移民政策将根据其国内政治、经济因素和外交战略的变化，不断进行调整。首先，多元文化主义仍将是澳大利亚移民政策的基础和主流。澳大利亚政府将继续实行非歧视性的移民政策，会允许任何个人从任何国家向澳大利亚提出移民申请，而不考虑其民族来源、性别和宗教信仰如何。多元文化主义政策得到参政党、在野党、利益集团等各团体及广大公众的支持，已经深入人心，成为澳大利亚的基本政策，在将来的澳大利亚社会也依然会发挥其应有的作用，促进移民及各民族的团结与和平共进。其次，澳大利亚移民选择的标准日益强调移民的经济因素。 正如詹姆斯·朱普所言，澳大利亚移民选择标准中的非经济因素已经在很大程度上已经消失殆尽。技术移民所要达到的积分正在被政府抬高，以确保高技术的移民入境。申请者须精通英语，具有澳洲政府认可的、与其所从事职业相适应的高等教育文凭；还必须具有在技术职业表中所列职业的相关工作经验。 从表 2 中可以看出，家庭移民和技术移民仍然是澳大利亚的两大移民类别。家庭移民数量虽有所减少，但仍是移民中的一大重要类别。政府仍将继续鼓励技术移民，技术移民政策在澳大利亚移民政策中会占有极其重要的地位， 技术移民和家庭团聚移民在入境后都被澳大利亚政府削减了社会福利，并要求在经济上自给自足。澳大利亚将更加强调完全自费 (旅行费用、签证申请、资格认证、体检和失业费用)的技术移民，将增加短期移民及外国留学生的数量。其移民政策不断走向务实，以适应澳大利亚对高技术人才的需求，顺应全球化背景下的国际人口迁移状况。第三，澳大利亚的移民政策将继续与其外交政策相适应，重视亚太地区，加强与亚洲各国的经济贸易联系，鼓励亚洲移民，包括华人新移民在内的亚洲移民数量将有所增长。第四，移民法律体系将日趋完备，多元文化的移民政策已经从法律上固定下来，移民政策的制定过程中，人为主观因素将大大降低。澳大利亚将本着客观、认真、务实的态度不断完善其移民政策。

表 2 ：

澳大利亚各种移民类型所占比例表
 

 2000-01
 2001-02
 2002-03
 2003-04
 

 %
 %
 %
 %
 
 
 
家庭移民
 18.8
 26.3
 29.9
 26.5
 
技术移民
 33.3
 40.5
 41.0
 46.2
 
人道主义移民
 7.1
 7.6
 10.2
 9.3
 
新西兰人
 39.4
 24.1
 17.4
 16.8
 
其他类型
 1.5
 1.5
 1.5
 1.3
 
总量
 100.0
 100.0
 100.0
 100.0
 
总进入数量 ('000)
 107.4
 88.9
 93.9
 111.6
 
 
 

资料来源：澳大利亚移民与多元文化事务部， http://www.immi.gov.au/

注释：

[1][3] 侯松岭，喻慧，《浅析国际移民对现代国家民族性的影响》 [J] ，《贵州民族研究》， 2005.3

[2] 王宇博，《澳大利亚——在移植中再造》 [M] ，四川人民出版社， 2000.

[4] 侯松岭，喻慧，《当代发达国家移民政策的特点》 [J] ，《 当代亚太 》， 2005.1

[5] Philip Ruddock, “The Coalition Government's Position on Immigration and Population Policy”, People and Place , 7(4).

[6] Katharine Betts,“Immigration Policy under the Howard Government”, Australian Journal of Social issues , Vol 38 No.2.

[]7 Mary Crock, Immigration and Refugee Law in Australia, The Federation Press, Melbourne, 1998,p96.

[8][9][12][16]Katharine Betts,“Immigration Policy under the Howard Government”, Australian Journal of Social issues , Vol 38 No.2.

[10] Philip Ruddock, “The Coalition Government's Position on Immigration and Population Policy”, People and Place , 7(4).

[11] Katharine Betts,“Immigration Policy under the Howard Government”, Australian Journal of Social issues , Vol 38 No.2.

[13] James Jupp and Marie Kabala (eds), The Politics of Australian Immigration , AGPS, Canberra, 1993 ， p1.

[14] James Jupp and Marie Kabala (eds), The Politics of Australian Immigration , AGPS, Canberra, 1993,p157.

[15] James Jupp and Marie Kabala (eds), The Politics of Australian Immigration , AGPS, Canberra, 1993,p134.

[17] 张秋生，《澳大利亚华侨华人史》 [ M ]，外语教学与研究出版社，1998年，第145页 。

[18] Garnaut Report, AGPS, Canberra, 1989.

Analysis on Australia's immigration policy and trend

[Abstract] Australia is a traditional country of immigrants, emigrants in Australia has important influence on immigration policy, and immigration policy occupies an important place in national affairs. Howard government's immigration policy has changed; he focuses on skilled immigrants, reduces family immigration, both are the mainstream to Australia. From political, economic, diplomatic and other factors that can predict its policy toward migrants, Australia will continue to promote cultural diversity policies to encourage immigration and promote the unity of immigrants. Australia will be linked to the reality of their own, to take an objective, serious and pragmatic attitude towards continuously improving its immigration policy.

[Key words] immigration policies Howard government policy cultural diversity policies