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文章作者:  发布时间: 2013-11-03  浏览次数:

摘要:二战后随着国际人口迁移的加剧,对国际移民的研究也备受关注。西方一些政治学者就“国家”、“政治”或“政策”在移民现象中的作用提出了“移民政策理论”。本文试图运用以“利益导向”理论为基础的“客户政治”模式对20世纪90年代澳大利亚转向紧缩的移民政策原因进行分析。在澳大利亚移民政策的制定过程中,希望增加移民的利益集团通过参与决策进程,在大选中运用“族裔选票”等手段来影响政府决策;而倾向紧缩移民政策的广大民众却因其缺乏组织性无法有效地向政府施压,从在移民问题上建立了“客户政治”模式。但随着80年代后期移民问题的公开化,这一政治模式趋于瓦解,澳大利亚主要政党为了迎合选民需求在上台执政后开始实行紧缩的移民政策。

关键词:客户政治 澳大利亚 移民政策 转变

 

二次大战结束以来,随着国际人口迁移的加剧,对国际移民的研究也日益受到关注,成为跨学科研究的热点。涉及到人口学、经济学、社会学的移民理论层出不穷。从传统的“推-拉理论”到20世纪60年代以来的新古典主义经济理论、新经济移民理论、劳动力市场分割理论和世界体系理论,都试图解释移民现象发生的原因、移民流向的选择、移民流动量的变化等问题。然而,这些理论却很少将国家的作用或政治政策列入应该考虑的变数之中。经济、人口结构或移民动机等因素能够解释移民现象的前提乃是移民的行为不受到任何来自移出国或移入国政府的限制,但就跨国移民而言,移民与否的实质决定者实际上是制定移民政策的政府——特别是接收国的政府。换而言之,国家的偏好比个人的偏好对于移民现象的发生更具决定性影响。[①]实际上,移民的来源地、受教育程度、经济能力、语言能力等,皆是影响接收国欢迎外来移民与否的衡量条件。

随着国际人口迁移现象的复杂化,现有的移民理论已经无法支撑当前的移民研究。在今天推动全球移民流向和流量的力量当中,来自移民输出国的“推力”早已远远超过了来自移民接收国的“拉力”,而且接收国政府的控制政策已经形成了“巨大的阻挡力量”。而上述关于移民的理论在遇到接收国移民政策和政府干预的时候往往失效。因此,要解释当前的国际移民现象,除上述理论外,接收国的移民政策已经成为影响移民原因、数量、类别和构成的一个重要因素,一些政治学者就“国家”、“政治”或“政策”在移民现象中的作用而提出了“移民政策理论”。

一、“客户政治”的移民理论模式

20世纪90年代,祖尔伯格(Zolberg)、霍利菲尔德(Hollifield)、朱普克(Joppke)、迈耶斯(Meyers)等移民政治学者从历史经验和国家认同、国家政治和体制结构层面来分析影响一国移民政策制定和执行的因素,他们将国内利益集团、政治权利(rights-based politics)和司法等因素与政党政治中的选举进程结合起来对移民国家的移民政策进行综合考察,从而将“国家”的角色引入移民现象的研究之中(Bring the State Back in)。[]

弗里曼(Freeman)在借鉴詹姆斯·威尔森(James Q. Wilson)对公共政策的分类后提出了利益导向的移民政策理论,通过分析移民接收国国内社会行为者的竞争来解释接收国的移民政策。因为在现实世界中,公共政策并非是中立的立法者客观地解决问题的结果,而是来自各方的行为者,依照其意识形态和利益计算进行博弈的结果。[]在多元文化社会中,来自不同阶级、族群等有政治诉求的行为者,对移民有不同的需求或者抗拒力。弗里曼认为,在移民接收国,如果承担移民入境成本的一方与获益的一方都十分具体明确,那么双方都会出现具有代表性的利益集团。承担成本的一方会要求实行紧缩的移民政策,而获益的一方则要求维持现状,甚至是扩大移民的入境量。如果执政者对其中的任何一方有高度的依赖关系,其政策便会明显受到这些利益集团的影响。如果获益的一方在移民问题上的利益是明确而集中的,但承担成本一方的利益是模糊且分散的,那么即使承担成本者的数量高于获益者,却因为其组织动员能力弱于获益者,从而无法有效影响移民政策的制定。实践表明,对于大多数移民接收国来说,移民的获益者主要是:劳动密集型产业和依靠低技术劳动力产业的雇主、从人口增长中获益的企业集团(房地产、建筑业等)以及家庭移民的主要支持者——少数族裔群体。移民成本的主要承担者则是与移民竞争本国有限的工作岗位、住房、学校以及政府服务的一般民众。因此,那些从移民中直接获益的人比那些承担移民成本的人更易组织起来,移民经常表现出利益的集中和成本的分散(concentrated benefits and diffuse costs)。更具组织性的移民受益集团对制定移民政策的政府官员和立法机构的影响力和动员能力比无组织的成本承担者更直接、更强。在自由民主国家,移民政策的制定者为了自身的利益,特别是选举利益,不得不顺从支持移民的获益集团而忽视要求限制移民的广大民众的意愿。弗里曼将这种有组织的利益集团与政府之间存在相互关系的移民政治模式称之为“客户政治”[]client politics)。在该模式下,自由民主国家的主要政党虽然会在一些边缘问题上出现分歧,但都尽量避免将移民问题上的冲突公开化,并就支持宽松的移民政策达成广泛的共识。[]

澳大利亚是世界上最典型的移民社会之一。自二战以来,一直实行自由宽松的移民政策。然而在20世纪90年代却出现了加强移民入境控制、削减移民计划、取消与移民相关的多元文化主义政策的现象。本文试图通过对澳大利亚国内政治形势和政策背后利益集团力量的分析来解释这一时期移民政策变化的原因。

二、20世纪90年代澳大利亚移民政策的转变[⑥]

二战后,澳大利亚出于经济发展的需要和国家安全的考虑,联邦政府制定了每年增长2%的人口战略目标。其中移民增长和自然增长各占1%。因此,澳大利亚主要政党在上台后都实行宽松的移民政策,以吸引大量的移民。此后,澳大利亚接收移民的数量以平均每年0.9%的速度增长。1969年移民数量达到战后以来的最高峰185,000人。在1947-1972年之间,共有240万海外出生的人口移居澳大利亚。[⑦]移民在澳大利亚总人口中的比重也不断上升,从1947年的9.8%增至1972年的20%[⑧]虽然在70年代早期,为了解决因人口激增而带来的城市问题,再加上经济衰退,惠特拉姆政府将1975年的移民计划削减至50,000名,但此后,移民数量又逐渐恢复上升趋势。在1988年霍克政府的移民计划中,移民数量为124,700名,成为70年代以来人数最多的一次。

到了20世纪70年代澳大利亚两大执政党不仅在移民数量上,而且在移民类别上也达成一致意见,家庭团聚移民在弗雷泽政府和1983年工党政府中都占有重要地位。弗雷泽政府为取得少数族裔团体的政治信任和支持,放弃了自由党所倾向的以劳动力为主导的移民计划,并于19811029公布新的移民方案:给予家庭团聚移民更多的优先权。弗雷泽政府还放宽了对提名非独立父母、兄弟姐妹及其远方亲属的移民限制。19833月,工党政府上台后,继承并延续了自由-乡村党[⑨]联合政府的移民政策,它重申了家庭团聚移民的优先权,宣布改变家庭团聚移民的选择制度,放弃将英语能力作为衡量经济条件的一项标准,降低职业技术评估分数;父母提名实际上已经几乎不受年龄或者他们居住在澳洲孩子数量的限制;在兄弟姐妹移民项目中,只要出具公司证明和资金担保证明,申请人就会在经济评估一项额外加3分。这种做法实际上降低了这些移民的技术条件。在工党制定的1983-84年移民计划中,家庭团聚移民名额高达51,000名,占移民总数的1/3,与之前联合政府的目标非常接近。1985-86年,家庭移民数量增至63,400名,占移民计划总数的79%,而技术移民则从1982-83年的41%家降到1984-85年的11%[⑩]

但是,在接下来的十年里,大量吸收移民的猛进势头不仅放慢了脚步而且出现了逆转,主要政党似乎不再支持大规模的移民,联邦政府开始实行紧缩的移民政策。从总体上来说,20世纪90年代的移民计划大幅度削减了移民的进入数量。从1988-89年的124,700名降至1993-94年的62,800名。虽然此后移民数量又逐渐回升,但始终维持在70,000名左右。[11]这一现象直到21世纪初才有所改变。澳大利亚移民政策在90年代的转变不仅在数量上,而且移民类别的构成在移民计划总数中的比例也发生了变化,特别是1996年自由-乡村党联盟上台执政后,霍华德开始实行移民政策改革,将移民数量削减了13%,同时使移民计划更倾向于技术移民而非家庭移民。在1996-97年的移民计划中,家庭移民56.700名,占移民总数的60%,而技术移民仅占25%;在1997-98年度的移民计划中这一比例分别是46%51%。至2002-03年则分别为37%61%[12]

三、“客户政治”与澳大利亚移民政策

澳大利亚的移民政策在20世纪90年代为什么会出现这种转向?许多学者强调经济环境,特别是失业率对移民政策的影响。但自20世纪70年代以来,经济环境对移民入境量的影响便不再明显。从战后至1973年,澳大利亚失业率一直很低,从未超过两位数。在1974-75年达到4%时,惠特拉姆政府就开始削减移民计划了。但在弗雷泽时期,尽管失业率一直上升,但移民计划却在增加,直到失业率达到10%时才开始削减。20世纪90年代,特别是1996年霍华德上台后实行紧缩的移民政策,而此时正值经济的上升期而非衰退期,当时GDP已经连续增长,失业率尽管仍旧很高,但却一直在下降(19966月是8.2%19996月是6.9%[13]。有学者指出:“澳大利亚的移民政策在20世纪70年代就开始具有政治性,以至于澳大利亚的经济和政治精英们不可能根据他们所认为的澳大利亚经济利益来自由地制定和实施移民政策。”[14]因此,政治早已盖过或冲淡了经济景气对于移民流量的影响。

从战后至80年代,澳大利亚的移民政治是典型的“客户政治”模式。关于移民政策的争论不仅很少出现,而且从未成为战后大选中的一个议题。主要是因为虽然移民问题能在调动广大选民意向上提供更多的空间,但也存在巨大的风险,为了保证自身的安全,政党竞争必须避开那些威胁到内部团结或分裂本党选民的风险;另外,政党精英们更为关注社会的稳定,他们只将那些不会破坏“游戏规则”的政治问题提上议事日程。[15]从上文中可知,无论是工党还是自由-乡村党联盟上台执政,都实行宽松的移民政策。

随着大量移民的涌入,澳大利亚出现了一批与移民相关的利益集团,他们被称为“传统的增长游说集团”(growth lobby),主要包括房地产投资和开发、建筑业、制造业和服务业等。他们从“扩大国内市场规模中获益”[16]。这些利益集团要求增加移民的理由就是移民有利于国家经济的发展。澳大利亚著名企业家阿兰·邦德(Alan Bond)在珀斯举办的一个商业聚会上发表演说以激励听众向政府接受更多的移民施压:“你们的许多业务在某种程度上已经与20世纪60年代以来所接收的移民息息相关。在西澳,我们经常将20世纪60年代称之为快速发展的时期。坦白地说,之所以能够快速发展是因为每周都会有一船移民抵达弗里曼特尔(Fremanthe澳大利亚西部港口城市),我们才能够将冰箱、洗衣机等卖给他们;而我们雇佣这些人,现在他们仍在工作。”[17]1999年,增长游说集团成立了澳大利亚人口研究机构(Australian Population Institute),它表示:“在未来50年,澳大利亚应该是一个拥有五千万人口的民主、安全、繁荣、平等的多元化国家。”[18]

20世纪70年代,由战后第一批移民潮中来自欧洲国家的第一代和第二代移民组成的族裔团体加入了“增长游说集团”的行列。少数族裔团体主要对家庭团聚移民感兴趣。对许多族群领袖来说,说服政府接受和扩大家庭团聚移民被认为是其社会地位和被澳大利亚主流社会认可的标志。[19]有组织的族裔游说集团对政府的移民及其相关政策有强大的影响力。他们与主要政党,特别是工党保持着密切的联系,通过其手中强大的“族裔选票”对政府的移民政策施加压力。在1976年,20%的澳大利亚人口出生在海外,其中又有58%来自非英语国家,因此,移民的选票变得尤为重要,尤其是在选举出现势均力敌的时候。而选民中日益增多的来自非英语国家的移民对两党有不同的态度。下表显示了在1987年大选中,不同少数族群对工党和自由-乡村党联盟的支持情况,事实证明,工党是少数族裔选票的最终受益者。因为“如果没有那些来自南欧选民的支持,他们就会落后自由-国家党联盟2%的选票。”[20]

1987年联邦大选中各族裔群体对工党和联盟党的支持率        单位:%

族裔团体

工党

自由-乡村党联盟

德国

52

23

希腊

60

10

意大利

35

14

南斯拉夫

47

25

东欧

37

33

东南亚

49

14

数据来源:Ian McAllister, Australian Politicl Behaviour: Voters Parties and Elites, Melbourne: Longman Cheshier, 1992, p.144

除上述两大游说集团外,政府在制定移民政策的时候还要考虑支持人道主义移民的知识分子和天主教派别的建议。而对工党来说,作为其支柱的工会的意见是无法忽视的。工人和工会一直以来对移民都抱有敌意,是“白澳政策”的坚定支持者,他们担心外来移民会增加对其工作的竞争力,并会降低他们的工资水平。但二战后,随着大量白领工人以及少数族裔工人的加入,澳大利亚工会已经发生了很大的变化,他们开始拥护非歧视的移民政策。并且政府成立了澳大利亚工会委员会(ACTU)来协调工会的意见,以使其支持政府的移民政策。“自从战后移民计划开始,ACTU的秘书或者负责人都会加入政府的移民咨询机构中。”[21]因此,工会作为历史上反移民最重要的组织力量已经逐渐开始支持移民,对移民问题只采取保留意见而非抵制措施。[22]

每个与移民相关的利益集团都有成熟的专业组织,他们通过参与决策过程来影响政府的移民政策。通常的做法是让其代理人参与相关部门的委员会,向政府调查团提供咨询建议并参与政党事务。[23]近年来的研究表明,增长游说集团和少数族裔团体以及知识分子对政府移民政策的影响力日益增加,而工会的压力越来越弱,其中最活跃最具组织性的当属少数族裔团体。在1981年政府关于移民选择体制的调查中,调查委员会共收到126个团体的建议,其中93个来自少数族裔团体[24],他们要求扩大家庭团聚移民,减少一般资格类移民中对非英语国家申请者的歧视。在1984年政府的移民咨询机构中,有23个来自不同利益团体的代表,其中土著团体和环保主义者各1名,商会、工会以及社会服务各2名,移民族裔团体和知识分子的代表分别是8名和5名。而在1987年政府移民咨询机构的17个利益集团代表中,少数族裔团体占了7个,其次是知识界届的4个代表,土著团体和环保组织居然没有一个代表列席。[25]

相较于移民获益集团,作为移民成本承担者的一般民众即使民意调查显示选民希望紧缩的移民政策,但对于他们来说,移民问题也尚未重要到值得他们花费时间、精力和金钱去寻求相关信息,甚至因共同利益组织起来,借集体的力量向政府施压以影响移民政策的制定。在澳大利亚反移民的力量中,最具组织性和动员能力的也许就是环保主义组织了,成立于1967年的澳大利亚环境保护基金会(ACF)被认为是全国范围内唯一一个有明确反移民立场的合法组织。[26]他们质疑生态系统是否能够承受如此多的人口,并指出在一些大城市中,稠密的人口已经增加了环境负担。但它的成员大多是普通民众,在其内部关于移民政策也存在重大分歧,并且“那些有正当理由反对大量移民的人担心会立刻被指责有种族主义的嫌疑”[27]。因此,ACF对政府移民决策的影响力与移民获益集团相比似乎微不足道。

到了20世纪80年代,在商业、族裔团体以及公共知识分子与主要政党之间就移民问题达成一致意见,从而建立了“客户政治”的移民政治模式,无怪乎一些学者指责澳大利亚移民政策的背后拥有“某种无法阻止的动力”[28]。但20世纪最后10年的事实却证明,这一移民政治模式在澳大利亚是相当脆弱的。

四、移民问题的公开化与澳大利亚移民“客户政治”的瓦解

在“客户政治”模式下,只要民众的反移民倾向不被调动起来,这种政治模式就会一直存在下去。但随着移民问题政治性的增强,关于移民问题的辩论也日益公开化,对这一模式造成了冲击。

在不同时期澳大利亚关于移民问题争论的焦点也不同。二战刚结束时,“要么人口增长否则死亡”成为战后澳大利亚移民的首要问题。澳大利亚渴望“在能够找到移民的任何地方寻求最好的移民。”在此后的数10年中,大量非英语国家的移民进入澳大利亚。然而到了70年代,随着经济衰退和失业人口的增多,与移民计划相关的问题开始出现。对经济衰退时期仍旧引进劳动力的不满情绪开始上涨,同时环境问题以及人口增长所带来的资源消耗也成为关注的对象。但这些并未引起社会的骚动,并且舆论媒体也有意忽视这些,而政治精英及其智库因担心会被贴上种族主义的标签也不愿发表意见。但70年代以后,通过家庭团聚移民类别进入澳洲的亚洲移民数量猛增,在1984年澳大利亚的亚洲人口为435,000,占人口总数的2.8%,并且在过去的5年中来自越南和菲律宾的人口分别增加了86%82%[29]随之便出现了由墨尔本大学历史学教授杰弗里·布莱尼(Geoffrey Blaniey)发起的关于移民对澳大利亚社会和特性挑战的公开辩论。19843月,布莱尼在一次会议上批评政府的移民政策,认为在每年接受的移民中有40%来自亚洲国家的比例过高。他说:“在当代世界中,没有哪个国家像澳大利亚政府在过去几年中那样在它的移民政策中如此青睐一个人口占少数的族群。”[30]在布莱尼看来,澳大利亚政府的移民政策越来越以多元文化主义为基础,并且是以牺牲多数澳大利亚人的利益为代价的。为了抵制那些不被接受的亚洲人的“入侵”或“占领”,一个重要的手段就是反对多元文化主义,重申建国之父们关于盎格鲁-撒克逊澳大利亚的核心价值观。[31]随之,布莱尼的演说、文章和著作在全国范围内引起了争论,他得到了澳大利亚大多数选民的支持,但却遭到墨尔本大学同行们的反对,19845月,23名墨尔本大学教授联名签署一封公开信,以证明他们和布莱尼的“种族主义”观点划分界限。但此后布莱尼仍定期在电视、广播和报纸上发表言论,表达他的观点。

19881月,自由党领袖霍华德发起了关于“单一的澳大利亚”的公开讨论。他和反对党内阁移民部长卡德曼(Cadman)一起在议会中对工党政府扩大家庭团聚移民的移民计划进行强烈的抨击,要求增加技术移民的数量,并威胁说如果情况无法改善,他将取消两党在移民问题上的合作。他在一次采访中说:“如果减少一点(亚洲移民)数量,这不仅符合当前的利益,还有助于社会的团结。”[32]并说多元文化主义是“脱离正轨”的。这番论述顿时引起了轩然大波,接下来媒体进行大量的报道和评论。《澳大利亚人》说“霍华德对家庭团聚移民的评论已经激起了许多移民的愤慨,有必要进行理智的辩论。”《堪培拉时报》认为“我们必须开展广泛的辩论,关于直接或间接对种族主义的辱骂表明了是针对家庭团聚移民和难民,但并没有沦落到对多元文化主义进行攻击。”《悉尼先驱晨报》和《时代》也都认为“移民问题应该是合法的辩论领域。”[33]面对霍华德和卡德曼关于工党政府的家庭团聚移民和技术移民计划之间比例不平衡的指责,工党代表在议会里声称“霍华德错误地计算了移民计划中家庭团聚移民构成的增长情况”,而且认为“我们应该增加技术移民的想法是错误的,因为技术移民会抢走本土劳工的工作。”“更主要的是,霍华德没有完全理解移民计划,也没有完全做到对移民一视同仁。”[34]但是19886月菲兹杰拉德报告[35]Fitzgerald)的公布让霍华德处于有利的地位。

菲兹杰拉德报告进一步证明当前的移民政策是不合理的。报告指出“在主要城市中,通货膨胀、失业和人口压力困扰着社会,我们的许多调查对象似乎对澳大利亚社会上面孔的改变感到困惑,而且我们发现他们并不理解这种转变。在这样的环境中,他们感到被移民包围了。”[36]虽然它建议将每年接收的移民数量扩大到15万,但认为应该有严格的要求,并将移民计划向技术移民倾斜,减少家庭团聚移民的比例。报告还抨击了族裔压力集团和多元文化主义的支持者,认为“普遍的不信任和意见的分歧使移民不再得到社会的支持。在民众的意识里移民计划并不符合国家的利益。因此,必须给一个令人信服的理由。选择方式必须以经济为出发点,使公众相信移民政策是为了澳大利亚的利益。”[37] “移民入境的条件应该基于他们的技术和经济条件”,“为了保证移民计划的合理性或许应该放弃多元文化主义”[38]。霍克对这一报告并不感兴趣,它公布后也受到了族裔团体的攻击。但自由党却赞同这一报告中的观点。

澳大利亚媒体在刚开始对此事一直没有明确的态度,但到19888月媒体开始谴责霍华德的移民政策,认为“单一的澳大利亚”不仅夸大了亚洲的威胁,而且是“白澳政策”的复活。《澳大利亚人》在812评论认为“霍华德的移民政策不仅分裂了自由党,而且造成了社会的分化”。[39]19895月,在强大的压力下霍华德失去了自由党领袖的地位。但在19888月霍华德就已经表示取消两党在移民问题上的共识,他不仅打破了70年代以来两党在移民问题上的一致性,而且使移民问题进一步公开化。同时,工党内部也逐渐出现了分歧。1988年,财政部长已经证实了菲兹杰拉德报告中所指控的移民带来的通货膨胀和信贷问题,财政部要求考虑移民对经济的不利影响;就业部长道金斯(Dawkins1991年的工党大会上要求削减50%的移民接收名额;[40]前任财政部长沃尔什(Walsh也抨击霍克政府的移民政策,他认为移民政策是在族裔游说集团的压力下推动的,而不是基于理性的分析,因为一些人害怕受到“族裔领导人的政治反击”[41]。继而,澳大利亚自70年代以来所建立的“客户政治”的移民政治模式在80年代末渐趋瓦解。

澳大利亚民众的反移民情绪在80年代后期关于移民问题的公开辩论中被调动起来了,到了90年代初,移民在澳大利亚已经不再受欢迎。根据民意测验,在199173%的选民认为移民的数量“太多”,到1996年仍有71%的选民持此观点。关于移民的福利花费也成为大多数澳大利亚人关心的问题。70%的澳洲人表示对此“非常关心”,他们对移民一抵达即刻就享有澳大利亚的福利待遇感到不满,还有52%的人认为移民“在澳大利亚只有索取没有回报”[42]。更重要的是,大量关于移民问题的民意测验被众多媒体大肆报道,这使“澳大利亚政治家对民众的移民态度极为敏感。”[43]两大政党都担心对方会成功地利用民众的意向。而90年代初澳大利亚也出现了不利于移民的经济形势,当时的失业率已经超过10%[44],政府又缩减了财政预算。在这种情况下,通过削减移民来解决高额的福利支出和失业问题成为工党和自由-国家党联盟都倾向的措施。因此,在90年代初工党政府便开始大规模削减移民计划。

工党在1996年大选中落败后,霍华德领导的较为保守的自由-国家党联盟上台执政。霍华德本身并不支持大规模的移民,尤其是当不断增加的来自亚洲国家的移民被认为有改变澳大利亚社会特性的时候。自由-国家党联合政府出于对民众反移民意向的恐惧,已经准备忽视80年代以来移民“客户政治”模式中主要利益集团的压力,而它也不必担心工党会利用这些被忽视的利益集团,因为工党同样担心会触犯广大的选民。[45]另外,从传统上来说,与偏爱家庭团聚移民的工党相比,自由党一直认为移民应该以引进资金和人才为前提。因此,霍华德上台后,面对国内民众反移民的浪潮,一方面鼓励商业投资和技术移民,限制家庭类别的移民,并将除人道主义移民外,其它所有类别移民享有社会福利的权利推迟至他们进入澳大利亚以后两年;另一方面通过将移民与国家经济需求相结合,弱化其与多元文化主义之间的关系,从而分散公众对移民、多元文化及其与澳大利亚社会特性的关注。

五、结语

综上所述,20世纪70年代以来,澳大利亚的移民政治是以利益为导向的“客户政治”模式,在该政治模式下,澳大利亚移民政策成为各利益集团博弈的结果。但在80年代末,由于移民问题的公开化,公众的反移民情绪被调动起来,从而使这一移民政治模式趋于瓦解,主要政党为了迎合选民需求开始实行紧缩的移民政策。

当前,澳大利亚的移民问题已经成为政治上的一个热门议题,并且“在政治家和民意测验之间关于意志的斗争中具有决定性的意义”。在2010年大选中,从竞选的第一周(717-23日)至最后一周(819-20日)“人口与移民问题”从未超出澳大利亚媒体所统计的“前十位”话题。[46]1996年以后,民众的反移民情绪有所缓解,1997年民意调查显示,有46%的民众认为目前澳大利亚的移民数量“太多”,在20012002年这一数字下降到35%41%[47]进入21世纪后,澳大利亚开始逐渐增加移民的数量,但以技术移民为主,在2010-11年度的移民计划中,准备接收168,623名海外移民,其中家庭移民54,550名,技术移民113,850名,特殊资格类移民300名。[48]但随着移民增加,民众的态度也发生了变化。澳大利亚选举研究(Australian Election Study)民意调查显示,2010年大选后,有53%的人认为现在澳大利亚允许移民进入的数量“太多”了,这高于2007年和2004年大选后的46%30%。而在2009年和2010年,有44%-46%的民众认为澳大利亚政府当前的移民政策太“温和”了。[49]面对近年来移民计划和民众意向的变化,深入探讨以利益为导向的移民“客户政治”在20世纪90年代移民政策转变过程中的作用,对分析澳大利亚未来移民政策的走向无疑具有重要的借鉴意义。

    

"Client politics" and the Change of Australian Immigration Policy in 1990s

    Abstract: With the development of international population flow after the second World War, scholars also pay more attention to this field. According to the role of " Country", "Political" or "Policy" in the migration phenomenon, some western political scientist employed the " Immigration policy theory" in their research. This paper employs the "client politics" which is based on the "interests oriented"approach to analyse the reasons of Australian immigration policy transformed to tight in 1990s. It showes that the interests group which wanted to increase immigrants influenced the decision of government by the participation in the decision-making process, the "ethnic cotes" in the general election and other means; on the other hand, the mass of people inclined to a tight immigration policy unable to put pressure on the government effectively for the lack of organized. Thus, the "client politics" about immigrants has established in 1970s. However, with the open of immigration issues in the late of 1980s, this political pattern toward to collapse, major political parties tend to carry out the tight immigration policy when they take office to carter to the demand of voters.

Key words: Client politics, Australia, Immigration policy, Change 



[] D. S. Massey, International Migration at the Dawm of the Twenty-First Century: The Role of the State, Population and Developmen Review, 1999, Vol.25, No.2, pp303-322.

[] Eytan Meyer, Theories of International Immigration PolicyA Comparative Analysis, International Migration Review, Vol.34, No.4, pp.1245-1285.

[] V. Guiraudon and C. Joppke eds, Controlling a New Migration World, New York: Routledge, pp.3-4.

[] 客户政治型态是指有组织的少数人或者利益集团以牺牲公众为代价来获取好处,在这一政治型态中政策执行成本由全民负担,但利益却由少数人获得。西方多党制国家在制定公共政策时,政府通常会受到少数获益者所带来的强大影响力,尤其是在咨询信息的提供上,这些少数获益者会组织团体,独占政府相关部门的的咨询提供权,从而影响政府政策的制定。它与政策执行成本由少数人负担,利益却由全民均沾的企业政治型态相对应(Entrepreneurial Politics)。

[] Gary P. Freeman, Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States, International Miration Review, Vol.29, N0.4, 1995, pp.881-902.

[] 移民政策包括两部分: Immigration Control Policy,即移民进入额管制政策;Immigrant Policy即移民入境后的安置政策。——T. Hammar, ed, European Immigration Policy: A Comparative Study, Cambridge: Cambridge University Press, pp.7-9. 本文主要指前者。

[] Colin Rubenstein, Immigration and the Liberal Party of Australia, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.144.

[] Harriet Spinks, Australia’s Migration Program, Parliamentary library, Canberra, 2010.

[] 乡村党建于1918年,1975年改为国家乡村党,1982年之后又更名为国家党,一直延续至今。它代表农场主的利益,主要通过与自由党合作实现联合执政。

[] Marie Kabala, Immigration as Public Policy, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.10.

[11] Harriet Spinks, Australia’s Migration Program, Parliamentary Library, Canberra, 2010.

[12] Harriet Spinks, Australia’s Migration Program, Parliamentary Library, Canberra, 2010.

[13] Katharine Betts and Michael Gilding, The Growth Lobby and Australia’s Immigration Policy, People and Place, Vol.14, No.4, 2006, p.42.

[14] R. Birrell, A New Era in Australian Migration Policy, International Migration Review, Vol.18, No.1, 1984, p.68.

[15] Ian McAllister, Immigration Bipartisanship and Public Opinion, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.162.

[16] K. Betts, Population Policy in Australia, in R. Birrell, D. Hill and J. Nevill eds, Populate and Perish? The Stresses of Population Growth in Australia, Melbourne: Fontana & ACF, p.5.

[17] Alan Bond, Speech to the Australian Soft Drink Association Annual Convention, Perth, 1979.

[18] The Australian, “Plea ro Populate to 50m or perish”, ,25 November, 1999.

[19] R. Birrell, A New Era in Australian Migration Policy, International Migration Review, Vol.18, No.1, 1984, p.75.

[20] Ian McAllister, Ethnic Issues and Voting in the 1987 Federal Election, Politics, Vol.23, No.2, 1988, p.11.

[21] D. Storer and A. Matheson, Migrant workers and Unions in a Multicultural Australia, Social Alternatives, Vol.3 No.3, 1983, p.42.

[22] Gary P. Freeman, Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States, International Miration Review, Vol.29, N0.4, 1995, p.888.

[23] John Warhurst, The Growth Lobby and its Opponts, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.203.

[24] D.I.E.A., Committee of Review on Migrant Assessment, Canberra, 1981, p.23.

[25] John Warhurst, The Growth Lobby and its Opponts, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.188.

[26] R. Birrell and T. Birrell, An Issue of People: Population and Australian Society (2nd ed), Melbourne: Longman Cheshire, 1987, p.240.

[27] John Warhurst, The Growth Lobby and its Opponts, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.184.

[28] Stephen Castle et, Mistaken Identity, Multiculturalism and the Demise of Nationalism in Australia (3rd ed), London: Pluto Press, 1992, p.169.

[29] Andrew Jakubowicz, The State and the Welfare of Immigrants in Australia, Ethnic and Racial Studies, Vol.12, No.1, p.4.

[30] The Age, 19 March, 1984.

[31] Geoffrey Blainey, All for Australia, Sydney: Methuen Haynes, 1984, p.55.

[32] Australian, Howard and the Political Game of Asian Roulette, 6 August, 1988.

[33] Katharine Betts, Public Discourse, Immigration and the New Class, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.231.

[34] Katharine Betts, Public Discourse, Immigration and the New Class, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.232.

[35] 澳大利亚移民政策咨询委员会(CAAIP)的报告,因其负责人为约瑟夫·菲兹杰拉德,故简称菲兹杰拉德报告。

[36] Committee to Advice on Australia’s Immigration Policy, Immigration: A Commitment to Australia, Canberra: Australian Government Publishing Service, 1988, p.25.

[37] Committee to Advice on Australia’s Immigration Policy, Immigration: A Commitment to Australia, Canberra: Australian Government Publishing Service, 1988, p.xi.

[38] Gary P. Freeman, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International Migration Review, Vol.26, No, 4, 1992, p.1150.

[39] Katharine Betts, Public Discourse, Immigration and the New Class, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.234.

[40] Gary P. Freeman, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International Migration Review, Vol.26, No, 4, 1992, p.1151.

[41] Katharine Betts, Immigration Policy Under the Howard Government, Australian Journal of Social Issues, Vol.38, N0.2, 2003, p174.

[42] Katharine Betts, Immigration and Public Opinion: Understanding the Shift, People and Place, Vol.10, No.4, p.29.

[43] Ian McAllister, Immigration Bipartisanship and Public Opinion, in James Jupp and Marie Kabala eds, The Politics of Australian Immigration, Canberra: Burreau of Immigration Research, 1993, p.170.

[44] 移民的失业率高于澳大利亚本国公民,在1991年移民中男性的失业率为12.7%,其中来自越南男性的失业率高达18.2%,而澳大利亚本国男性的失业率为9.2%——James Jupp, From “White Australia” to Part of Asia”: Recent Shifts in Australian Immigration Policy towards the Region, International Migration Review, Vol.29, No.1, 1995, p.216.

[45] Gary P. Freeman and Bob Birrell, Divergent paths of Immigrstion Politics in the United States and Australia, Population and Development Review, Vol.27, No.3, 2001, p.546.

[46] Murray Goot and Ian Watson, Population, Immigration and Asylum Seeker: Patterns in Australian Public Opinion, Parliamentary Library, Canberra, 2011, p.9.

[47] Katharine Betts, Immigration and Public Opinion: Understanding the Shift, People and Place, Vol.10, No.4, p.24.

[48] Harriet Spinks, Australia’s Migration Program, Parliamentary Library, Canberra, 2010.

[49] Murray Goot and Ian Watson, Population, Immigration and Asylum Seeker: Patterns in Australian Public Opinion, Parliamentary Library, Canberra, 2011, p.33.

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