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文章作者:  发布时间: 2012-11-23  浏览次数:

                       (江苏师范大学澳大利亚研究中心 于明波)

内容摘要:技术移民是澳大利亚政府移民计划的核心要素,技术移民政策在澳大利亚移民政策中占有非常重要的地位。陆克文政府时期,澳大利亚的技术移民政策发生了重大转型。本文拟以陆克文政府时期技术移民政策改革为主线,阐述这一时期技术移民政策的变化,剖析其变化的背景、原因及其特点,以及其技术移民政策转型对华人新移民的跨国迁移模式、职业与经济模式、留学教育等方面产生的深刻影响。 
关键词:陆克文政府   技术移民政策 华人新移民

    澳大利亚是一个移民国家。技术移民是澳大利亚政府移民计划的核心要素,在澳大利亚移民政策中占有非常重要的地位。2007年底陆克文政府上台后,面对国内外形势的变化,特别是全球金融危机的冲击,在执政的两年多时间里,对澳大利亚的技术移民政策进行了大刀阔斧的改革,致使其发生了重大的转型。本文试图捋清陆克文政府时期技术移民政策改革的主要内容,剖析其改革的背景、原因及其内涵,并在此基础上预测澳大利亚技术移民政策未来的发展趋势。

一、 霍华德政府时期的“遗产”

19963月,以约翰·霍华德(John Howard)为首的自由党-国家党联盟赢得了大选的胜利,结束了工党政府长达13年之久的执政历史。上台后的霍华德政府,面临着全球化的加速和知识经济的兴起,世界各国对技术人才的激烈争夺,以及澳大利亚现行的移民政策已无法满足本国经济转型、发展需要的窘迫现实,正如澳大利亚前移民部长菲利普·鲁道科(Philip Ruddock)所言,“……毫无疑问,前任工党政府的移民计划失去了存在的目的,其理论基础已不能得到很好的解释。为此,澳大利亚的移民政策必须实行改革,不仅要保持计划的完整性,而且要使得其符合澳大利亚的国家利益。”面对内外形势的变化,霍华德政府果断地对其移民政策进行调整,其目的很明确,“选择可以迅速为澳大利亚劳动力市场、财政以及经济发展做出积极贡献的……年轻有技术的移民”。

首先,重新平衡移民计划

霍华德政府上台后,针对前任工党政府执政时期澳大利亚移民计划几乎成了家庭团聚类移民的现状,果断地将移民计划的重点由家庭团聚类移民转移到技术类移民,增加技术类移民的名额,削减家庭团聚类移民的人数。1996年霍华德政府宣称,“政府改革移民计划(非人道主义),经济因素成为移民接纳考量的唯一标准。改革的目的是满足澳大利亚社会和经济发展的要求,虽然澳大利亚承诺将继续保持家庭团聚类移民的规模,……但技术移民对澳大利亚的发展做出了重要的贡献。因此,今后其名额在移民计划中的比例将继续上升。”随后,澳大利亚吸收的技术移民数量便从1996-97年的27550名上升至2006-07年的97920名。技术类移民占移民计划人数的比例从1996-97年的37%上升至2006-07年的66%。与之对应的是,家庭团聚类移民人数的比例则由1996-97年的70%左右下降至2006-07年的30%左右。澳大利亚移民计划的重点由战后初期简单的吸收移民增加澳大利亚人口向吸引技术移民满足澳大利亚劳动力市场需求转移。

    其次,完善技术移民选择标准

   (一)强制性英语语言测试(Mandatory English Language Testing

上个世纪80年代后期以来,澳大利亚政府开始尝试推广强制性英语语言测试,最初只是局限于医疗卫生领域。90年代初,受经济衰退的影响,澳大利亚人口失业率,特别是来自非英语国家的移民失业率持续攀升,澳大利亚政府将强制性英语语言测试推广至114个职业。霍华德政府上台后,将其进一步推广,其范围几乎覆盖了当时所有行业的职业清单,即后来的“职业需求标准英语”(Occupation Requiring English List, 简称“ORE”)。

   (二)移民前的资格筛选(Pre-migration Qualifications Screening

为了客观、公正、合理、有效的评估技术移民申请者的技能,以便更好的满足澳大利亚劳动力市场的需求,自1997年以来,霍华德政府已经陆陆续续地把移民审查的权利转移到专业机构手中。同时,技术移民的选择标准更加注重申请者的就业技能、英语语言程度、年龄、工作经验等因素。例如,19994月,澳大利亚移民局制定的技术移民职业清单(Skills Occupation List, 简称“SOL”),对规定的职业划分为60分(第一类别职业)、50分(第二类别职业)、40分(第三类别职业)三大类。199681日开始,独立类技术移民通过分从110分升至115分。200441日,又将独立类技术移民通过分由2002年以来的115分调升至120分。霍华德政府初期要求技术移民申请者必须拥有“职业英语”技能,后来政府针对新移民的就业情况进行了一系列的调研发现,“是英语而不是技术移民的职业技能需求成为非英语国家背景的独立类技术移民就业障碍的关键因素”。因此,霍华德政府在200791日颁布实施的一般类技术移民打分系统规定,申请人(除技工类)应具备能力英语水平,即雅思成绩听说读写四门均需达到6分。

(三)制定、调整技术移民职业清单(Migration Occupation in Demand

     为了“有助于工业部门、州及领地政府获得发展所需的技术移民”,并“确保大规模的技术移民入境不会导致当地劳动力过剩的局面”1999年,澳大利亚移民局出台了《关于独立类和澳大利亚依亲技术移民类别的评审报告》中,首次制定了技术移民职业清单,最初的优先职业不到10类。鉴于澳大利亚劳动力市场需求的变化,霍华德政府于2002年和2005年连续两次对其做出重大修改,尤其是2005年的修改将优先职业种类增至近60种。

    第三、大力发展短期性技术移民

(一)首创457类签证

在经济全球化和知识经济的推动下,技术移民的作用日渐凸显,逐渐成为国际移民的重要组成部分。技术移民的短期跨国流动“反映了当今全球劳动力市场的现实”。澳大利亚前移民部长菲利普·鲁道科(Philip Ruddock)明确指出,短期性技术移民“只会给澳大利亚带来经济收益,而不会像永久性移民那样,对澳大利亚造成意想不到的社会后果”,他还说,“在许多方面,这些短期性技术移民带来了许多与永久性技术移民相同的收益,他们

带来了新的理念、新的联系、新的看法以及新的技术。他们有助于澳大利亚国际竞争力的提高,而这种竞争力的提高对澳大利亚未来的经济繁荣至关重要。”自霍华德政府创建457类签证以来,通过此类签证入澳的技术移民人数逐年攀升。据统计,1996-97年,457类签证人数为25786人,到了2006-07年,其人数增至87937人。10年间,457类签证人数增长了3倍多。

(二)留学生成为技术移民的主要来源

在知识经济时代,越来越多的国家、地区甚至是城市都意识到吸引和保留技术移民已经成为在全球经济中保持竞争力的先决条件。假设它们政策的重点转向高技术移民和增强全球竞争力的人力资本,毫无疑问,在过去的几年里,留学生已经引起这些国家和地区政策制定者的注意,他们是高素质劳动力的一个重要的潜在来源。霍华德政府重视学生签证对其进行诸多调整,特别是规定从20017月开始,允许在澳大利亚完成规定学业或获得澳大利亚认可学历的外国留学生无须离开澳洲即可申请永久性移民。自此,“留学—移民”模式成为外国留学生移民澳洲的重要途径之一。DIAC的数据显示,自2001年起,澳大利亚的学生签证数量年均增长速度为13.9%2006年度的澳大利亚技术移民评估报告中指出,外国留学生申请永久性移民成功的机率为99%,除非他们因健康因素为通过体检。

不像永久性移民计划那样,短期类移民计划人数通常不是由政府决定的,而是由劳动力市场需求推动的。霍华德政府时期,短期类移民(主要是457类短期技术移民和留学生)的大量涌入,促使澳大利亚移民的性质、移民迁移模式以及移民的流向等方面都发生了重大变化。虽然说澳大利亚永久性移民计划对澳大利亚发展来说是重要的,但大多数学者认为,自上个世纪90年代以来,澳大利亚移民模式发生的最大的变化是,由永久性移民转向短期类移民。澳大利亚著名的移民研究专家、阿德莱德大学教授格兰姆·雨果(Graeme Hugo)称之为“澳大利亚国际移民范式的转型”。

第四,制定SSRM移民计划方案

霍华德政府非常重视澳大利亚边远地区、入口稀少地区的社会经济的发展。1996-97年开始推行SSRM移民计划,以后又陆续的调整完善。SSRM移民计划方案实施以来,边远地区及人口稀少地区吸收的技术移民人数不断上升。1997-98年,其人数仅为1753人,约占整个移民计划人数(非人道主义)的2.3%,到2005-06年,人数猛增至27488人,约占整个移民计划人数(非人道主义)的19.2%霍华德政府推行的SSRM移民计划方案,在一定程度上满足了澳大利亚边远地区及人口稀少地区发展对技术工人的需求,促进了澳大利亚边远地区经济社会发展的同时,对澳大利亚人口的空间分布格局也产生了重要的影响。

综上所述,霍华德政府时期的移民政策发生了两次重要的转折,一次是将移民计划的重点由家庭团聚类移民转向技术类移民;一次是由永久性移民转向短期类移民。霍华德政府抛弃了前工党政府“失衡、失控”的移民计划,调整后的移民政策的目的是使移民计划重新恢复平衡,并以国家利益为重,移民政策的宗旨发生可根本性的转变,从利他主义转向实用主义。霍华德政府时期的技术移民政策的调整无疑是成功的,以至于在国际上当大部分发达国家正在经历着全球性技术工人短缺的局面时,一些国家正在制定或已经创建类似于澳大利亚移民计划的专门类别签证来解决这个问题,而有的国家干脆直接“嫁接”澳大利亚的技术移民政策。正如国际移民专家约翰·萨特(John Salt)教授所言,澳大利亚在技术移民计划及其移民政策方面的实践已经长期领先于世界。

二、 金融危机爆发前陆克文政府时期的技术移民政策

2007年底,陆克文工党政府上台,结束了霍华德联合政府11年多的执政历史。上台后的新政府,基本上继承了前政府关于技术移民政策调整的“遗产”,以澳大利亚国家利益为重,满足澳大利亚社会经济发展的需求,继续实行扩张性的技术移民计划,增加技术移民数额。2008217日,陆克文政府在前政府公布的2007-08年度的移民计划中规定的102500个技术移民名额的基础上增加6000个,达到108500个名额,约占移民计划人数的68%。在随后的513日,陆克文政府公布的2008-09年度的移民计划中,又将刚公布不久的2007-08年度的技术移民名额的基础上在增加25000个,达到133500个名额。陆克文政府上台伊始,沿袭前政府的技术移民政策,继续增加技术移民的数量,主要受以下两方面因素影响。

(一)澳大利亚人口结构正在发生转型,人口老龄化加剧

根据人口转换模型理论,一国人口转型通常经历四个阶段,人口从高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率过渡,最终成为一个老龄化社会。目前,世界上主要的发达国家大致都迈入或正在朝老龄化社会发展。像其他OECD国家一样,澳大利亚的人口正在朝着人口转型的第三阶段低出生率、低死亡率为特征的老龄化社会迈进。人口老龄化问题不是澳大利亚新近发生的现象。自1970s年代以来,随着澳大利亚人口出生率的开始下降以及人口预期寿命的延长,澳大利亚的人口结构开始悄悄的发生变化。1975年的“柏里报告”(Borrie Report)就曾指出,澳大利亚人口开始出现老龄化现象,并呼吁社会各界对人口老龄化现象给予必要的关注。进入21世纪,澳大利亚人口老龄化速度加快。澳大利亚人口结构的变化对澳大利亚人口、经济、社会等方面产生可广泛而深远的影响。

首先,澳大利亚老龄人口的增加,人口年龄结构发生改变。图一深色部分清楚的显示,自2000年以来,澳大利亚的人口老龄化速度明显加快。

图一 澳大利亚人口老龄化年代图

  

资料来源: Productivity Commission, ‘Economic Implications of an Ageing AustraliaResearch Report, Canberra, 

24 March 2005, p.9.

另据澳大利亚生产力委员会(Productivity Commission)在2005年发布的一份研究报告中称,联邦成立初期,澳大利亚老龄化人口很少,大约25个澳大利亚人中才有165岁或以上的人。目前,澳大利亚每8个人中就有165岁或以上的人,预计到2044年,澳大利亚平均每4个人中就有一位老龄化人口。人口老龄化导致了澳大利亚人口的年龄结构发生了显著变化。

图二 澳大利亚人口年龄结构变化情况(1925-2045

资料来源:Productivity Commission, ‘Economic Implications of an Ageing AustraliaResearch Report, Canberra, 24 March 2005, xiv. 

图二显示,1925年,澳大利亚的人口年龄结构呈现金字塔形状,老年人口占总人口的比例很小,65岁或以上的人口的比例不到1%。到了2000年,澳大利亚人口的年龄结构呈现出蜂箱式形状,青少年人口的比例明显下降,老年人口的比例有所上升。预计到了2045年,澳大利亚人口的年龄结构将呈现棺材形状,老龄化人口的数量增加,其比重将明显超过中青年人口在总人口中所占的比重。

其次,澳大利亚人口老龄化对澳大利亚经济繁荣产生重要影响

劳动力的增长规模与生产率是澳大利亚经济增长的决定性因素。在假定的劳动力增长速度情况下,人口老龄化减少促进澳大利亚未来经济发展所需的劳动力供给,进而导致国内生产总值的单位资本增长率在未来一段时间将持续的下降。如图三所示,由于老龄化问题,澳大利亚GDP的单位产值在未来十几年内将持续下降。

                    图三 澳大利亚经济增长与老龄化的关系

资料来源:Productivity Commission, ‘Economic Implications of an Ageing AustraliaResearch Report, Canberra, 24 March 2005, p.127. 

针对目前人口老龄化发展的现状,“我们应该调整我们的移民政策,减少人口老龄化的规模或其增长速度。”拥有比澳大利亚本国人口更高出生率以及年龄更年轻的移民的大规模涌入,将可以延缓澳大利亚人口老龄化的进程。数据表明,如果移民人数到2012年下降为零并一直保持这个水平,那么到2050年,27.3%的澳大利亚人口的年龄将为65岁或以上。假设每年有10万移民,那么这一比例将降至24.5%,若每年有18万移民入澳,则此比例将降至22.7%,若每年有30万移民,则此比例将会进一步下降至20.7%。如果没有移民,澳大利亚适于工作年龄的人口与老龄人口的比例为2:1,如果每年移民30万,则上述的比例则会变成3:1。因此,移民在减轻人口老龄化对澳大利亚带来的负面影响方面作用甚大。

总之,移民对我们的社会有利。一个老龄化社会是一个没有创造力和活力的社会,而一个年轻化的澳大利亚社会却截然相反。……移民以及与其密切相关的移民政策和计划在延缓澳大利亚老龄化进程及其产生的影响方面发挥着重要作用。澳大利亚前移民部长伊文斯曾直言不讳地指出,“我们必须记住澳大利亚正在面临着人口转型,更多的澳大利亚人将退休而更少的人将参加工作。因此,永久性技术移民计划为澳大利亚未来发展提供稳定的、持久的以及更有针对性需求的技术移民来源。”

(二)矿业持续繁荣对技术劳动力的需求

矿业是澳大利亚经济的重要产业。纵观澳大利亚历史,每次矿业繁荣都对澳大利亚经济社会产生深刻的影响。进入21世纪,澳大利亚正在经历着历史上的第五次矿业的繁荣。根据澳大利亚移民局(Australian Bureau of Statistics, 简称“ABS”)的统计数据显示,由于能源、矿产资源的国际市场价格不断上涨,澳大利亚矿业产值占国内生产总值额比重由2000-01年的5.5%上升至2006-07年的8.5%。矿业的固定资本投资占澳大利亚固定资本投资的比重由2000-01年的6.2%上升至2006-07年的12.7%澳大利亚矿业是出口导向型产业。每年大约一半左右的矿产品用于出口,矿产品出口产值成为澳大利亚外汇收入的重要来源。据统计,2000-01年至2006-07年间,矿产品出口产值占澳大利亚货物和服务出口产值的比重从31.8%上升至40.7%,超过服务业成为澳大利亚最大的出口创汇产业(见表一)。

表一  澳大利亚产业出口份额和就业比例情况(2000-012006-07

                                  出口份额        就业人数比例

2000-01

2006-07

2000-01

2006-07

农业、林业和渔业

18.7

11.7

4.1

2.9

矿业

31.8

40.7

0.9

1.3

制造业

17.5

13.6

12.3

10.2

服务业和其他

32.0

34.1

82.8

85.6

经济总量

100.0

100.0

100.0

100.0

         资料来源:ABSInternational Trade in Goods and Services 2008, Cat. no. 5368.0 Table 3. 根据原表整理翻译而成。

澳大利亚矿业是资本密集型产业。随着中国等新兴经济体对能源矿产资源需求的不断增加,澳大利亚不断加大对矿业的投资力度以增加产能。据统计,矿业部门的投资额占澳大利亚GDP的比重从2001-02年的1%上升至2007-08年的3%,预计到2013-14年,这一比例将达到7%左右。大量矿业新项目上马或在建,对技术工人的需求急剧增加。根据澳大利亚农业和资源经济部的数据显示,大约有74个矿业项目完成或在建,其价值约为1125亿澳元,而这些矿业项目的建设大约需要新增100000个技术劳动力。澳大利亚矿业部门的就业率年均增长约10.4%,而2000-01年至2006-07年间,矿业部门的就业率实际增长了只有0.4%(见表一)。而且由于现代矿业工程项目规模大,复杂程度高,需要专业技能的人员,如地理学家、建筑师、环境科学家、工程师、测绘师等,澳大利亚狭小的劳动力市场根本无法满足其需求。技术工人短缺严重影响了矿业部门生产力的提高。2000-01年到2006-07年,澳大利亚矿业部门的多因素生产力(Multifactor Productivity,简称“MFP”)下降了24.3%澳大利亚国立大学的人口学家彼特·麦克唐纳(Peter McDonald)写道,“在未来几年内,澳大利亚矿业将继续繁荣,许多矿业项目合同已经签订。矿业繁荣直接或间接地成为推动劳动力需求增加的主要推动力,……澳大利亚矿业部门正面临着劳动力短缺的严峻形势。”如果没有技术移民,不仅直接影响澳大利亚矿业的持续繁荣,而且严重制约着澳大利亚经济的长远发展。很明显,澳大利亚没有足够的人口满足其发展需求,……为了未来的发展与繁荣,我们需要移民。

三、金融危机爆发后陆克文政府时期的技术移民政策

陆克文执政后不久,爆发了全球性金融危机。面对空前规模的金融危机,陆克文政府果断地调整国内公共政策,如财政政策、货币政策、移民政策等。其中对技术移民政策进行大刀阔斧的改革,使得澳大利亚的技术移民政策发生了重大转型。可以说,金融危机是澳大利亚技术移民政策发展史上的一个重要转折点。

(一) 全球金融危机的冲击

肇始于2008年下半年的全球金融危机(Global Financial Crisis),最先由美国的次贷危机(Sub-prime Mortgage Crisis)引起的,并迅速地波及到整个世界,进而导致全球经济陷入严重的衰退。其规模之大、波及范围之广、影响程度之深,仅次于20世纪30年代的大萧条。国际货币基金组织(IMF)预计,2009年全球经济发展下降了1.3%,然而许多经济分析师认为这一估计过于乐观。世界贸易组织(WTO)预测,2009年全球贸易总量将史无前例的减少9%。国际劳工组织(ILO)估计,2009年金融危机将导致全球超过2000万人失业。在经济全球化时代,作为世界经济的组成部分澳大利亚自然也不能幸免于难。金融危机爆发前,澳大利亚的经济连续多年保持着稳定的增长。2001-07年,澳大利亚经济年平均增长速度为4%左右。金融危机爆发后, 股市下跌、外贸骤减,澳大利亚的经济增长速度下降至2.1%,降幅达47.5%。金融危机对澳大利亚最直接的影响是减少居民的资产、降低居民的消费水平、居民的储蓄有所增加以及居民的失业率的上升。20087月至10月间,澳大利亚居民的财产价值平均下降了13%-14%,澳大利亚居民的储蓄从20085月的1.2%上升至2008年的8.5%在金融危机爆发前,由于澳大利亚经济多年保持持续增长,澳大利亚人口的失业率已经平稳的从20022月的6.6%下降至2008月的4.1%。金融危机爆发后,澳大利亚经济增长速度放缓,失业率上升。到20098月,澳大利亚的失业率猛增至5.8%。虽然,20102月澳大利亚的失业率下降至5.3%,但仍高于金融危机爆发前的4.1%。(见图二)

                     图二  2000-2010年 澳大利亚人口的失业率、低就业率曲线分布图

    资料来源:ABS2010Labour Force Australia 2010 Cat.6202.0.

面对突如其来的“金融海啸”,陆克文政府迅速采取有关措施,最大限度地降低金融危机对澳大利亚经济造成的破坏。一方面,政府及时调整国家的宏观经济政策,实施经济刺激一揽子计划。首先,实施积极的财政政策。200810月,陆克文政府推出一项100.4亿澳元的经济安全战略计划。随后,20092月,陆克文政府又实施一项420亿澳元的国家建设与就业计划,对澳大利亚的基础设施进行改造、升级,扩大有效需求,增加就业,推动经济增长。其次,实施松散的货币政策。澳大利亚联邦储备银行(RBA)大幅度降低利率。2008年至2009年间,澳元利率下调了375个基点,从7%下降至3.25%,用来刺激消费需求。另一方面,受金融危机的影响,澳大利亚经济出现了下滑的趋势,失业率急剧攀升,澳大利亚人的生活水平下降,致使移民问题成为澳大利亚社会各界关注的焦点。著名移民学者鲍勃·贝拉(Bob Birrell)等人在20092月在莫纳什大学的人口与城市研究中心网站上发布的一篇文章中就指出,澳大利亚劳动力市场已经由长期劳动力短缺状态转变为饱和状态,金融危机导致失业率上升……,因此,他们强烈建议政府应该减少技术移民(包括永久性和短期类)的数额,目的是保护澳大利亚人的工作。媒体评论家如皮尔斯·阿克曼(Piers Ackerman)担心在澳大利亚失业率上升时期,大量的移民可能对澳大利亚社会带来不稳定的因素。乔治·麦格罗根尼斯(George Megalogenis)在20095月的澳大利亚人报上写道,“澳大利亚目前的失业率上升类似于1990-91年经济衰退时的情况,主要是年轻男性的失业率上升,……如果这种局势继续蔓延下去,下一个十年有可能出现比汉森主义(Hansonism)更严重的事件发生。”面对社会舆论的巨大压力,陆克文政府不得不对其技术移民政策进行重新评估,目的是既要缓和在金融危机的影响下移民对澳大利亚当地就业市场带来的压力和冲击,同时又要保证澳大利亚未来发展对技术工人的需求。

(二) 金融危机爆发后,澳大利亚技术移民政策改革的主要内容

 首先,削减技术移民名额。金融危机爆发前,陆克文政府增加技术移民配额。在2008513日宣布的2008-09年度的移民计划中,将技术移民人数在2007-08年度的102500个名额的基础上增加31000,达到133500个名额。金融危机爆发后,陆克文政府立即削减技术移民配额。2009316日,陆克文政府将之前计划的133500个名额减少至11500个名额,降幅达14%。这是澳大利亚近十年来第一次削减技术移民计划人数,目的是保护当地人的有效就业。随着金融危机的愈演愈烈,陆克文政府在2009512日宣布的2009-10年度的移民计划中,进一步削减技术移民配额至108100个,与2008-09年度的技术移民计划数相比,下降了将近20%。此外,201028日,陆克文政府又宣布,自200791日之前递交的境外一般技术移民签证申请将被取消,估计大约有20000个此类签证受影响。由此可见,金融危机的爆发直接导致了陆克文政府削减澳大利亚技术移民的名额。

其次,平衡技术移民计划。金融危机爆发后,澳大利亚经济增长速度放缓,失业率上升。20082月,澳大利亚的失业率仅为4.1%,到了20098月,其失业率猛增至5.8%。为了尽快走出经济危机,保护国内逐步恶化的劳动力市场,陆克文政府宣布将永久技术移民政策由“供给—导向”型转变成“需求—驱动”型,技术移民计划的重点是优先选择最适合澳大利亚经济发展需求的雇主和州及领地政府担保类技术移民。同时,收紧独立技术移民政策。其主要表现为:

1、大幅度增加雇主担保类移民配额。雇主担保类是澳大利亚技术移民中最快捷的优先模式。雇主担保类移民较之独立技术移民,更直接反映劳动力市场情况,最适合澳大利亚雇主的需要,从而快速、有效的为澳大利亚经济做出贡献。2009年,澳大利亚雇主担保类移民为38030人,比2008年的23760人增长约60%2010年预计雇主担保类移民将保持在35000人的高位。

2、提高州及领地担保移民的权限。澳大利亚是一个典型的“拼凑型”经济(Patchwork Economy)。区域经济发展差异明显,劳动力市场需求呈现多样化。因此,国家从宏观上制定的技术移民政策并不能保证适用于澳大利亚的每一个地方。霍华德政府时期对州及领地,尤其是边远地区和人口稀少地区的经济社会发展予以重视,制定专门的移民计划,吸引技术移民帮助促进其发展。金融危机爆发后,虽然在宏观上导致澳大利亚劳动力市场需求萎缩,但有些地方劳动力市场对技术工人的需求仍处于短缺状态。例如,矿业繁荣对西澳经济发展至关重要。矿业对西澳经济的贡献度由2000年的18%上升至2009年的31%。目前,西澳矿业的固定资本投资超过1500亿澳元,而西澳工商业委员会(CCIWA)估计,这一投资额达到2000亿澳元。矿业的大规模投资以及本地劳动力的不足导致了西澳技术工人的短缺,估计到2020年,西澳技术工人短缺将超过150000人。因此,为了充分反映各地劳动力市场的差异需求,陆克文政府在霍华德政府实施的移民计划的基础上,进一步提高州及领地政府担保技术移民的权限,规定地方州及领地政府制定适合本地区发展需要的移民计划,可以增加技术移民名额,提名不在新SOL职业清单上的职业。

3、调整技术移民优先申请顺序。为了确保技术移民签证最能满足澳大利亚目前经济发展的需求,陆克文政府规定从200911日起,雇主担保类移民签证最优先考虑,其次是州及领地政府担保类移民签证,而申请独立技术移民如果其提名职业不在CSL职业清单或MODL职业清单上,那么将得不到优先申请的考虑。

4、减少独立技术移民配额。2009年度的独立技术移民配额从前一年度的55890名减至44590名,减幅达25.5%2010年度的独立技术移民配额又进一步降至41600名。

5、严格申请独立技术移民的条件。2009316日,陆克文政府将急需技术移民职业清单(CSL)上的职业类别由之前的58种缩减至42种,有关建筑业和制造业的移民职业被完全取消。2009512日,陆克文政府又宣布,对所有技工类职业的境内独立技术移民申请人,引入就业准备测试(Job Ready Test)计划,目的是测试申请人是否拥有他们宣称的技能,保证移民后可以有效进入劳动力市场。200971日,陆克文政府规定,所有技工类职业技术移民申请人必须具有能力英语水平,即雅思成绩听说读写四门均需到达6分而不是之前的需要的职业英语能力。同时,澳大利亚最大的职业评估机构之一VETASSESS提高了职业评估标准,规定职业评估必须与学历高度相关,杜绝以前对某些提名职业要求学历不严格的现象发生,而且如果想要获得职业评估,必须拥有至少一年以上的相关工作经验。

第三,修改技术移民职业清单。面对金融危机对澳大利亚劳动力带来的冲击,陆克文政府于200911日正式实施急需技术移民职业清单(Critical Skills List, 简称“CSL)CSL职业清单是澳大利亚教育、就业和劳资关系部(DEEWR)根据当地的就业市场的现状及劳动力需求变化而制定的,它是陆克文政府在金融危机这一特殊条件下应对澳大利亚劳动力市场需求新变化而采取的一种临时性的措施,是陆克文政府改革技术移民职业清单由目前实施的MODL职业清单向新的SOL职业清单过渡的必要补充。CSL职业清单主要涉及澳大利亚劳动力市场急需技能的职业,如医疗卫生、信息技术、工程以及建筑领域。制定CSL职业清单是陆克文政府为了应对金融危机对澳大利亚劳动力市场冲击的权宜之计,为了更好的满足澳大利亚经济中远期发展对技术工人的需求,陆克文政府采纳了“澳大利亚技术”(Skills Australia对现行的移民职业清单重新评估的建议,于201028日宣布,取消现行的MODL职业清单以及逐步废除CSL职业清单,取而代之的是一份全新的移民职业清单(SOL),并计划于201071日正式生效。该清单改革目前的“紧缺”职业的选定标准,从以往注重短期的职业需求的选定方式转向满足中远期经济发展目标的角度考虑,主要是甄别出与国家劳动力发展战略相一致的,对未来经济发展具有高附加值技术的职业,主要包括管理类、专业类、贸易类和技工类等42类职业,将原来的400多个职业削减至181个。根据这份清单,专业类申请者均需至少持有本科学位。另外,对于会计师的要求提高,营销、物流、厨师、发型师、翻译等专业不见踪影。显然,新的移民职业清单主要关注具有高学历、高附加值技能以及工作经验丰富的技术移民,收紧那些企图持低水平的澳洲资格证书、低技能以及缺少相关经验就能获得永久移民的申请途径。澳大利亚移民部长克里斯·伊文斯(Chris Evans)指出,“……政府进行技术移民政策改革议程,其目的是将技术移民计划由‘供给—导向’型向‘需求—驱动’型转变。而新的SOL移民职业清单代表了一个方向,即我们选择满足我们国家未来经济发展需求的技术移民。”

第四,出台新的打分体制。打分体制是澳大利亚选择普通技术移民的主要方式。霍华德政府后期对一般技术移民打分体制进行修订,将语言能力、年龄、工作经验等因素细化为12个具体影响因素,基于各个要素对澳大利亚的贡献大小设计了不同的分值。然而仍然存在着明显的弊端。例如,移民部在公布的一份讨论文件中指出,按照现在的计分体制,一名在哈佛大学毕业、有3年相关工作经验的环境科学学生可能通不过计分评定;而一名只完成了92周课程、属于60分职业(比如说厨师、理发师等)范围并有一年工作经验的留学生就可以顺利通过计分评定。由此可见,现存的打分体制无法真正选择适合澳大利亚经济发展需求的最优秀的高技术移民。早在2007年,以陆克文为首的工党在竞选纲领中明确宣称,澳大利亚技术移民计划中期改革目标是对技术移民职业清单以及一般技术移民打分体制进行重新评估,以便更好的选择具有高学历、英语语言能力优秀、拥有丰富技术工作经验的高技术人才。全球性金融危机的冲击使澳大利亚劳动力市场发生新变化,陆克文政府在新形势对霍华德政府200771日实施的打分体制的基础上对其进行重新评估。20111111日,澳大利亚移民局正式公布了新的打分体制及打分标准。在新的打分体制中,主要是将英语语言能力要求进一步提高。虽然最低门槛仍是雅思四门各6分,但不给予评分,雅思四门各7分评分为10分,雅思四门各8分评分为20分;高学历获得高分,在澳完成并获得三级/四级证书或文凭者或10分;获得澳大利亚或者澳大利亚认可的学士和硕士学位,获15分;获得澳大利亚或澳大利亚认可的博士学位,获20分;新的打分体制将工作经验细化,将境内、境外工作经验各划分为3个评分等级,分别予以不同的评分。移民的通过分数线发生改变由过去的120分将为65分,等等。

第五,短期类移民计划的改革。

1、加强457类签证的监管力度。1996年,霍华德政府首创457类签证其目的是为澳大利亚雇主提供一种比永久性技术移民计划更快捷、更灵活的招募技术工人的途径。不像永久性技术移民计划那样,457类短期技术移民计划人数不是由政府规定的,而是依据澳大利亚劳动力市场需求决定的。因此,457类签证具有很强的灵活性,既可以是一般类技术移民的补充,又可以依澳大利亚劳动力市场的变化进行适当调节。可以说,457类签证是澳大利亚技术移民计划的“调节器”。自实施以来,效果显著。1996-97年,457类签证人数为25786人,而2007-08年其人数已达111019人。10年间,457类签证人数增加了四倍多。短期技术移民人数增加在弥补澳大利亚技术工人短缺方面发挥重要的作用的同时,其弊端也日益暴露。例如,澳大利亚雇主对457类签证工人的剥削以及没有提供相应的工作条件保障,尤其是澳大利亚雇主增加雇佣海外技术工人而减少本国人的就业,更为严重的是,在某些行业领域内出现了降低雇佣工人整体薪酬水平等现象。霍华德政府后期已经意识到了457类签证存在的问题,采取了一些措施,如2007年4月26日前移民部长凯文· 安德鲁斯(Kevin Andrews)宣布,一项对雇主违背移民法律而实施新的惩罚机制,扩大移民部等部门调查雇主雇佣行为的权利,以及从2007年7月1日起,对457类签证申请者推行新的英语语言测试,确保海外短期技术工人有效就业,等等。

陆克文政府执政后不久,全球性的金融危机爆发。受金融危机的影响,澳大利亚本国人口的失业率持续攀升。劳动力市场需求骤减。一方面,以劳动力市场需求调节为主的457类短期技术移民人数开始减少。2007-08年,457类短期技术移民人数创历史新高达到111019人,而2008-09年,其人数下降至101432人,与2007-08年相比,人数减少了近10000人。2009-10年,457类签证人数进一步下降为68023人。另一方面,陆克文政府在前政府对457类签证调整的基础上,对其进行了全面的评估。2008年4月,陆克文政府授权工业关系领域专家的巴巴拉·迪根(Barbara Deegan)对457类签证进行调研。2008年10月,他向政府提交一份在三个问题建议报告基础上形成的《457类签证整体评审》评审报告。该报告是自457类签证创建以来对其进行的最为全面的综合评审。主要措施包括:(1)制定新的以市场为基础的最低薪酬标准。自2009年9月中旬起实施,对新老457类签证持有人一律适用。最低薪酬标准的提高目的是确保海外技术工人不被剥削或降低当地人的薪酬水平和工作条件;(2)提高457类签证申请的英语语言要求。对申请贸易类和厨师职业的457类签证申请人从目前要求的雅思4.5分上升至5分。此举是为了提高非英语国家背景的技术工人的语言能力,以便更好的胜任目前的工作或找到新工作;(3)对457类签证申请人的技能进行评估。2009年7月1日起,对那些来自高风险国家的某些职业类别如厨师、理发师等专业的申请人进行技能评估;(4)加强对457类雇主的监管力度。例如,457类雇主如违反雇佣海外短期工人权利将被罚款﹩33000元以及可能取消其雇佣海外技工的权利。除此之外,2009年9月14日,陆克文政府颁布施行新的工人保护法,从法律上将上述原则予以确定。通过法律的形式约束457类签证雇主的雇佣权限,保障本国工人的工作待遇的同时,确保海外技工免受剥削,维护他们的合法权益。

2、“留学—移民”模式的分离。澳大利亚教育国际化战略与其技术移民计划联系紧密。留学生是一国技术移民的潜在重要来源。霍华德政府时期不断的调整技术移民政策,鼓励、支持留学生完成学业后申请移民。“留学—移民”模式成为外国留学生移民澳洲的重要途径之一。据统计,2007-08年度,几乎一半左右的独立技术移民申请者是留学生。

金融危机的爆发使澳大利亚就业市场形势严峻,越来越多的留学生转变成技术移民进一步挤压澳大利亚人的就业空间。澳大利亚私人教育和培训委员会(Australian Council for Private Education and Training)估计,2007-08年,仅留学生的劳动力市场参与率就相当于122000个全职的澳大利亚人的工作。此外,近年来,大量留学生转变为技术移民虽有助于补充澳大利亚对技术工人的需求,但其弊端也日益暴露。例如,据调查显示,留学生移民的平均年薪为20000澳元或更少;他们在工作中运用学历资格的比例仅为46%,低于境外主要独立技术移民申请者的63%;他们的英语语言能力较低,大部分留学生移民仅为职业英语水平。因此,陆克文政府改革技术移民政策,重点吸收反映劳动力市场需求的雇主、州/领地政府担保类移民,收紧独立技术移民政策,规定对完成某些职业课程而实际上又不在这些职业领域内工作的留学生申请技术移民时不在予以加分,对本科及以上学历予以加分;对于留学生在澳注册课程不在CSL职业清单表上,仍然可以申请技术移民,但是如果想优先移民,那么其职业提名必须在CSL职业清单上、MODL清单上或者雇主予以担保;留学生毕业后可以申请485签证,此签证允许留学生毕业后留澳18个月,在这段时间内找到相应的工作、提高英语语言能力或者找到雇主担保等。由此可见,技术移民政策改革仍然给予留学生移民澳洲的机会,但是对留学生移民的要求提高,主要吸收符合澳大利亚经济发展需要的高学历、高技能、英语语言能力优秀或者符合澳洲雇主需求的高技术工人。……确保那些打算移民澳洲的留学生在满足澳大利亚劳动力市场对技术工人需求方面发挥其建设性作用。那些通过完成某些低水平教育、语言或者职业课程培训的留学生,企图将留学当做移民跳板的“留学—移民”途径将被堵死。

四 陆克文政府技术移民政策改革对华人新移民的影响

技术移民是澳大利亚政府移民计划中的核心要素。技术移民政策在澳大利亚移民政策中占有非常重要的地位。技术移民政策的改革直接影响到新移民生活的方方面面。本文拟从跨国迁移模式、职业与经济模式以及留学教育角度入手,以澳大利亚统计局、移民局和墨尔本大学等地的相关政策文献资料为依据,以及通过笔者2011-12年7—8月在澳大利亚墨尔本市进行的实地调查(问卷调查、半结构式访谈)的统计数据的基础上,分析陆克文政府时期技术移民政策改革对华人新移民产生的影响。

(一) 华人新移民的数量变化

澳大利亚移民主要由永久性移民和短期类移民构成。其中,永久性移民主要包括家庭团聚类移民、技术类移民、人道主义移民和难民。短期类移民主要由留学生、457类签证移民和其他临时性来澳人员组成。

霍华德政府时期对澳大利亚移民政策进行连续调整,将澳大利亚移民政策的重点由家庭团聚类移民转移到技术类移民,由永久性移民转移到短期类移民。根据澳大利亚统计局的人口统计数据分析显示,1996—06年10年间,共有101,204名中国移民取得永久居留权。其中,技术类移民约占61.3%,家庭团聚类移民约占36.8%。457类华人新移民签证人数自1996年创建以来的不到百人,到2007年已经达到5,550名。陆克文政府时期,爆发了全球性的金融危机。受金融危机的影响,陆克文政府对技术移民政策进行大刀阔斧的改革,使澳大利亚技术移民政策发生了重大转型。其改革对华人新移民产生的影响首先表现为457类华人新移民的签证人数锐减,而永久性技术移民人数则影响不大。(见表二)

表二  2006—2010年 澳大利亚永久性华人新移民的数量

2005-06年

2006-07年

2007-08年

2008-09年

2009-10年

永久性移民

家庭团聚类移民

5,008

6,037

6,131

7,901

10,218

技术移民

12,672

14,688

14,324

13,927

14,506

特殊类移民

28

4

8

3

45

合计

17,708

20,729

20,463

21,831

24,769

                  2006—2010年 澳大利亚短期类华人新移民的数量

2005-06

2006-07

2007-08

2008-09

2009-10

短期类移民

学生

29970

38466

49763

54015

54541

457类签证移民

4060

5550

7310

4970

2910

资料来源:根据澳大利亚移民局(DIAC)的相关数据整理制成。

由表二可以看出,457类华人新移民的签证人数2007-08年为7,310名,而到了2008-09年,其人数骤降至4,970名,降幅达47%,2009-10年,其人数进一步下降至2,910名。457类华人新移民签证人数下降的主要原因是,457类短期技术移民计划人数通常不是由澳大利亚政府规定的,而是由澳大利亚劳动力市场需求决定的。金融危机使澳大利亚经济发展速度放缓,失业率上升,劳动力市场供需矛盾加剧,澳大利亚雇主自然而然的减少对海外短期技术工人的雇佣。而永久性技术移民计划与457类短期技术移民计划不同,首先,它是由澳大利亚政府依据澳大利亚目前经济运行状况以及未来澳大利亚劳动力市场可能的需求制定的,是澳大利亚劳动力市场宏观层面的反映。因此,每年的移民计划人数比较稳定,上下波动有限。其次,澳大利亚技术移民政策发生重大转型,由以独立技术移民为主的“供给-导向”型向以政府、雇主担保类为主的“需求—驱动”型转型,将部分独立技术移民配额分配至雇主、政府担保类移民,也就是说,减少的独立技术移民名额由担保类移民填补。因此,其人数变化不大。相比之下,家庭团聚类移民人数有所上升。2007-08年为6,131名,2008-09年上升至7,901名,2009-10年其人数进一步上升至10,218名。其原因主要是在澳华人技术移民将自己的直系家属移民澳洲。

(二) 华人新移民的受教育程度和英语语言水平的提高

澳大利亚华人新移民就业情况和收入水平与其受教育程度和英语语言水平有着重要的关系。一般而言,人口就业率与其受教育的程度呈正比。据澳大利亚统计局2009年的调查数据显示,在澳大利亚25-64岁的华人新移民中,拥有学士学位的约占25%,大约有16%的华人新移民拥有硕士学位。而澳大利亚国内,同一年龄段的拥有同等学历的人数占人口总数的比例分别为16%和4%左右(见表三)。可见,华人新移民的受教育水平高于澳大利亚当地人。另据笔者在澳大利亚实地调查中发现,华人年轻移民,尤其是学生移民学历高的现象比较突出。大约60%的学生移民拥有学士学位或以上学历。其原因是,陆克文政府对澳大利亚技术移民政策进行改革,出台新的技术移民打分体制规定,在澳大利亚参加全日制学习两年或以上,并获得澳大利亚学校颁发的学士学位或硕士学位,在申请技术移民时可以获得15分的加分。

表三  25-64岁之间的华人新移民的受教育情况

受教育程度

华人新移民比例(%

澳大利亚平均水平(%

硕士

15.7

3.9

学士

24.6

16.2

职业技能培训

6.2

21.3

无学历

37

45.2

资料来源:根据澳大利亚统计局(ABS2009年相关数据整理制成。

    英语语言水平对华人新移民的工作、生活等方面也产生了非常重要影响。2007年,霍华德政府执政末期曾对澳大利亚的新移民就业情况进行一系列调研发现,“是英语而不是移民的职业技能需求成为非英语国家背景的独立技术移民就业障碍的关键因素”。根据笔者调查发现,在陆克文政府时期来澳的华人新移民中,大约有68%的认为自己英语水平好或非常好(指在日常生活、工作中,可以熟练运用英语进行交流),而只有10%左右的新移民认为自己的英语水平不好或根本不会说英语,其中,在上述的68%的华人新移民全部来自技术移民和学生移民。由此可以看出,澳大利亚技术移民政策改革对移民学历和英语语言能力的提高,对华人新移民产生的影响较大。 

(华人新移民的就业与收入情况的变化

华人新移民的失业率较高。金融危机导致澳大利亚人口失业率从20082月的4.1%猛增至20098月的5.8%,而同期的华人新移民的失业率为11.2%,远远高于澳大利亚十几年来平均失业率的峰值5.8%。此外,华人新移民的就业结构尚未发生根本性的改变。在澳大利亚华人新移民所从事的职业中,餐饮业仍是华人新移民从事的最主要的行业,就业率约占华人新移民就业人数的17.6%,其次是制造业和零售业,分别为13%12.8%。(见表四)实地调查结果显示,华人新移民从事的职业领域虽然比较广泛,但主要集中在中低层次上的服务业领域。

表四  华人新移民的就业率以及从事职业分布情况

职业领域

华人受雇率%

澳洲人受雇率%

管理人员

12.0

13.4

专业人员

21.8

19.0

技术和贸易

14.3

14.5

社区和私人服务

8.1

9.0

文职和行政

10.1

15.4

销售

9.8

10.6

机械控制和驾驶

6.6

6.4

劳工

14.0

10.0

    资料来源:澳大利亚统计局(ABS2009年的相关统计数据整理制成。

华人新移民平均收入水平较低,并且收入差异明显。根据澳大利亚统计局2009年的统计数据显示,华人新移民的周收入平均为239澳元,远低于澳大利亚人均收入的484澳元。在实地调查中发现,华人技术移民的收入普遍高于家庭团聚类移民的收入。华人技术移民的平均收入为485澳元,而家庭团聚类移民的平均收入仅为215澳元。

() 华人学生留学、移民澳洲的变化

澳大利亚教育出口产业与其技术移民政策息息相关。陆克文政府时期的技术移民政策的调整对华人学生移民产生广泛而深远的影响。

首先,华人学生移民留学构成比例的变化。陆克文政府期间,华人学生移民人数略有增长,增幅不大(见表二),但学生移民留学澳洲的构成成分发生了显著的变化。根据澳大利亚国际教育处数据库的数据显示(见表五),

表五  华人学生申请留学澳洲教育课程

类别

2004-05年(%

2008-09年(%

本科或硕士

52

71

职业类

19

16

语言及初级教育类

23

9

其他

6

4

         资料来源:AEIInternational Education Network.

2008-09年度54,015名中国学生申请赴澳留学签证,其中71%是申请高等教育或者研究生研究签证,16%是职业教育签证,9%是申请在澳大利亚学校就读,4%是其他学生签证。与2004-05年度的中国学生赴澳留学签证相比,2008-09年度的申请高等教育或者研究生签证比2004-05年度几乎高出20个百分点,而职业教育签证和其他学生签证类均低于2004-05年度的百分比。由此可见,陆克文政府时期技术移民政策的改革使华人学生之前以申请职业与语言类教育为主转为以申请大学本科或以上教育为主,提高了华人学生赴澳留学教育水平。 

其次,华人学生移民模式的改变。陆克文政府时期对技术移民政策的改革对华人学生留学移民产生重要影响。案例:留学生A,男,中国上海人。200511月成功申请572学生签证。20064月留学澳洲,在一家私人学校读TAFT,专业为厨师,20085月毕业。因澳大利亚生活条件优越,留学生A毕业后打算移民澳洲。他在了解了澳大利亚移民申请的程序及条件后,发现其所学职业是澳大利亚移民职业清单(MODL)的提名职业,可以获得移民加分,有助于其移民。于是,他于200810月向移民局递交了880签证申请,等待着移民澳洲。200911日,陆克文政府宣布实行急需技术移民职业清单(CSL),该职业清单主要关注澳大利亚劳动力市场急需技能的职业,如医疗卫生、信息技术、工程建筑等领域,原先在MODL职业清单上的厨师、糕点师、理发师等职业现已排除在CSL职业清单之外。移民局规定,优先审理其职业在CSL职业清单上的移民申请者,对不在CSL职业清单上的移民申请者暂时不予审理,除非找到澳大利亚雇主担保或者获得其他加分条件。这就意味着留学生A除非获得雇主担保或者获得三级证书才可以直接申请工作签证,否则将无法移民。面对技术移民政策改革,留学生A只好申请一所大学本科的课程,争取毕业后能找到雇主担保或通过本科学历加分移民澳洲。在实地调查中,70%的受访留学生称,他们受到技术移民政策改革的影响,按照之前的留学+独立技术移民的模式可能无法实现移民。30%的受影响的留学生打算回国,60%的留学生打算走“曲线移民”的道路,争取移民澳洲。 总之,陆克文政府时期技术移民政策改革对澳大利亚留学教育市场进行一次重新“洗牌”,对许多华人学生移民在澳学习、工作和生活产生深远影响。 

五、结  语

任何事物的发展都会有一个转折点。澳大利亚技术移民政策发展变化的转折点就是金融危机。金融危机的爆发,打破了澳大利亚劳动力市场的供需平衡,外来技术移民与澳大利亚当地人就业矛盾加剧,致使陆克文政府对澳大利亚技术移民政策(无论是永久性的还是短期性的)进行大刀阔斧的改革。这些改革措施标志着澳大利亚技术移民政策发生了重大转变,即以独立技术移民为主的“供给—导向”型向政府、雇主担保类移民为主的“需求—驱动”型转变。然而,金融危机不可能永久存在,危机过后,必是经济恢复阶段。陆克文政府执政末期,澳大利亚的经济已经开始恢复。澳大利亚经济发展长期存在的基本性问题,如人口老龄化问题、矿业的持续繁荣等导致技术工人短缺的现状将日渐凸显,成为澳大利亚未来经济发展的主要制约因素。因此,从长远来看,为了确保澳大利亚未来经济发展的需求,澳大利亚将会继续改革其移民政策,技术移民政策的改革仍将是澳大利亚未来移民政策改革的重点,以国家现实利益为重,在改革中不断发展、完善。 

 

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