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文章作者:  发布时间: 2013-03-09  浏览次数:

 江苏师范大学澳大利亚研究中心 颜廷)

内容摘要:二战结束以来直至20世纪80年代末,澳大利亚移民政策调整与变革的一条基本主线是,移民选择中的经济要素逐渐取代种族主义,成为澳大利亚移民政策制定与变革的基础。而联盟党政府执政时期的澳大利亚移民政策实际上正处于一种转型时期。澳移民政策逐渐从实用主义的经济视角,全面紧缩亲属移民,限制人道主义移民,扩张各类技术移民,包括利用临时入境工作签证大量引进海外技术人员来澳工作,从而开创了一种全新的澳大利亚技术移民时代。
关键词:澳大利亚  移民政策  技术移民

      从殖民地时代起,移民问题便一直是澳大利亚民族国家形成与发展中的核心问题,移民政策亦始终是澳大利亚有关经济与社会发展的基本国策。因之,考察第二次世界大战结束以来澳大利亚移民政策的历史发展与变迁,探讨其移民政策制定的依据和基本动力,对深刻而全面地解读当代澳大利亚移民政策、分析和把握未来澳大利亚移民政策的走向有重要的价值和深远的意义。

                 一、二战后澳洲的移民经历
      二战结束后直至1960年代,澳大利亚民族国家建设的一个中心内容就是移民。这一时期的移民有两大特点:其一,引进移民力度大,且在移民问题上举国一致,内部鲜有争议。当时,“两党政治都支持大量移民的政策,极少有公共舆论对移民计划表示不满。” 原因是,一方面战后澳大利亚国民经济建设和工业发展迫切需要大量外来劳动力,另一方面,第二次世界大战中澳洲北部达尔文港等地遭日军轰炸的惊悚记忆,使得人们认为,过于稀少的人口,很难为国家安全提供有效保障,必须通过大量移民,弥补澳大利亚的人口缺陷,从而为民族国家生存提供自强自卫的有效保障。由于这个原因,当时澳大利亚的移民政策比较宽松,联邦政府不仅从战后欧洲难民营挑选移民,还与欧洲国家政府进行谈判,达成输入移民协议。其二,移民政策和移民法律中逐渐摒除了种族主义因素。1956年澳政府颁布新规定:凡已经居住在澳大利亚的非欧洲人有资格取得国籍;澳公民的非欧洲人直系亲属亦可获永久居留的入境许可。1957年规定:获临时入境许可者凡在澳居住达15年即可取得公民权。1958年移民法中,主要用来限制华人入境的听写测试被取消。1966年,政府又规定,非欧洲人取得公民权前的居留时期由15年减为5年。政府废除种族主义移民政策,固然是受1940年代美国、加拿大先后放弃种族主义移民政策的影响,但更重要的是,澳大利亚考虑到澳洲的国际地缘政治关系更接近亚洲,长期的种族主义移民政策会不利于发展与战后亚洲国家之间的关系,隔断双方之间的政治、经济和文化交流,客观上也不利于澳大利亚的国防安全。在政府政策推动下,“1958年,有175名亚洲人获得澳大利亚公民身份,其中有129名中国人和39名日本人;从1956—1962年,有2907名有色人种获得澳大利亚国籍;到1969年,该数字达到1.1万。值得注意的是,澳大利亚是具有排华传统的民族国家,而现在,中国人又重新出现在了移民的队伍中,这无疑从一个角度折射出澳大利亚移民政策已今非昔比。”
      但值得注意的是,战后澳洲政府废除了移民政策中的种族歧视因素,却又主张对移民实行种族同化政策。1949年前工党政府总理亚瑟•卡尔韦尔宣称:“我们的目标是将所有来我国的移民澳大利亚化……时间越快越好。”  而由于欧洲人语言、文化传统、生活习惯等与澳洲相近,容易融入澳洲主流生活,导致从1947年7月1日到1969年6月30日这二十余年间,在澳大利亚总共接受的208.06万移民中,其中绝大多数还是来自欧洲地区的移民,具体情况是,英国移民78.8万,英联邦国家移民8.29万,北欧移民24.8万,东欧移民30.7万,南欧移民51.92万。 换言之,澳洲移民政策在理论上废除了种族歧视,但移民实践仍然有其种族选择之嫌疑。实际上,也正由于可供选择的移民来源地狭窄,为确保足够的移民数量,二战结束后直至1960年代末70年代初,移民政策的门槛很低,是否专业技术人才,并非移民的唯一标准。这就导致战后二十余年里澳大利亚入境移民素质普遍不高,以1960-1970年这十年为例,这期间进入澳大利亚工厂企业共有646,550名移民中,仅有64,971名是工程技术人员,另有188,752名熟练工人。 这与当代澳大利亚技术移民数量动辄十余万之数相比,相去甚远。
      由于澳大利亚移民选择面太窄,使得这种移民种族选择的做法在1960年代遭到了冲击。这个时期由于欧洲国家战后恢复迅速,经济持续繁荣,公众生活预期好转,使得前往澳大利亚的欧洲移民逐渐减少,甚至出现了回流,导致欧洲移民占澳洲移民总数比例不断下滑。以北欧移民为例,1947—1951年为7.5%;1951—1961年为26.3%;1961—1966年为0.8%;1966—1971年为4.9%;1971—1974年为0.5%。 作为最受欢迎的移民类型,欧洲白人移民数量的急剧减少,对当前的移民政策冲击很大。在战后二十年,年均移民数量大概为十万人左右,但到1975-76财政年度,只有52,748人来澳定居,其中亚洲人只有8200人(中东地区的除外)。
      移民数量的急剧下滑,引起了联邦政府的担心。1973年工党惠特拉姆政府公开宣称要采取一个无种族、肤色和国别背景歧视的移民政策,其移民部长阿尔•格拉斯比亦宣布,现在的澳大利亚是一个多元文化社会,并强调不同民族或种族文化应和平共处。1975年上台执政的自由党弗雷泽政府也重申了澳大利亚的多元文化主义政策,指出这一政策“强调允许更鼓励人们维护自己的文化传统,我们都应当容忍相互间的差异”。 在多元文化主义的政治共识之下,联邦政府开始了移民政策的变革,具体做法是,试图以移民申请者的职业技术能力为移民选择标准,推动澳大利亚移民选择的去种族化。在这一政治变革预期下,移民部设计了澳大利亚有史以来第一个技术移民评估体制“结构化选择评估体制”(Structured Selection Assessment System, SSAS),以期为澳大利亚甄选所需要的技术移民人才。但由于这一移民选择体制设计有太多关于移民申请者主观因素的判断(如同情心、积极主动性),不够严谨,容易沦为种族主义移民选择的工具,因而实际效果并不理想,很难吸引亚洲等地区的非白种人移民。这迫使联邦政府不得不继续寻求解决这一问题的新途径。
      1978年澳大利亚人口和移民委员会宣称,澳大利亚人口出生率在不断下降,这强化了政府进一步调整和改革移民政策的决心,决意制订正式的移民计划。嗣后,自由党弗雷泽政府移民部不仅放松了对家庭团聚移民的控制,而且公布了九条移民政策原则,其中最重要的两条是:移民安置的永久性原则和移民选择的“非歧视性原则”——这实际上是再次重申了白澳政策的终结。为了有效贯彻移民选择的“非歧视原则”,避免“结构化选择评估体制”在移民选择上的主观随意性,1979年1月,移民部引入了量化多因素评估体制(The Numerical Multifactor Assessment System, MUMAS)。与结构化选择评估体制相比,该评估体制删除了对移民申请者主观因素方面的评估,强化了对移民申请者的就业能力、教育背景和语言能力等“客观的”因素的评估,并进行打分,据以确认其移民资格。 从而首创了澳大利亚移民史上的移民申请的“积分制”。根据这一移民评估体制,审理移民申请时,政府主要从社会、教育、经济等因素评估移民申请者是否符合移民的“一般资格”,从而为澳大利亚寻找到国家建设所需要的“人力资本”,而不考虑其种族和肤色。
     移民政策的调整,带来了澳大利亚移民状况的根本性变化。一方面,移民数量不断增长,海外移民人数从惠特拉姆政府执政时期有史以来的低水平,到1981年达到了100,000人,1982年再增至120,000人,1989年则达到了145,000人的历史最高水平。另一方面,移民构成从过去以欧洲移民为主,逐渐变成为亚洲人唱主角。到1979年“亚洲”已经成为最大的移民地区来源(29%),紧跟着的是大洋洲(21%,主要是新西兰)、英国和爱尔兰(19%)。  事实上,为了帮助新移民,尤其是亚洲等有色人种族群能够更快更好地适应澳洲生活,弗雷泽政府时期移民部财政预算从1979-80年的7260万澳元增至1981-82年的1.045亿澳元。其中有三分之一是花费在成年人教育计划方面。  尽管在执行“非歧视性”移民政策过程,社会上的批评之声不绝于耳,联邦政府却不为所动。弗雷泽政府明确拒绝在移民选择上重新回归依靠“传统来源”国家或地区的建议。1983年上台执政的霍克总理在国会阐述新移民政策时也强调,排除有色人种的移民政策是跟澳大利亚同亚洲间关系发展的情势相冲突的。 尤其是1980年代初以来许多曾在白澳体制下服务的官员大多卸任了,使得移民部沿着既定的新时代潮流迈进更加容易了。
      在移民政策去种族化的时代潮流背景下,澳大利亚移民政策从此走上了以经济因素为主导的改革与调整时代。1980年代初期,澳大利亚经济出现深度衰退,社会精英们一致认为,1970年代那种依靠矿产、能源等资源行业所获得的经济繁荣是难以持续的,澳大利亚必须寻找新的经济发展方向,那就是围绕高科技产品和服务重塑澳大利亚的经济,而这就需要大量可靠的专业技术人才。1985-86年澳大利亚贸易状况回落到了自1970年代中期以来的最低点(实际上自1975年以来,整个时期内贸易都处于最低潮),为这一分析增加了说服力。政策制定者们将大量移民看作是解决问题的手段之一,认为移民能够扩大高新科技产业的国内市场,带来企业家、技术管理人员和专业人员,这些人将有助于这些产业的发展创新,并将产品卖给欣欣向荣的亚洲市场。这些想法激发了这一时期人们开发商业移民计划和招募亚洲年轻专业技术人员的热情。这就像总理经济顾问罗斯•加诺特(Ross Garnaut)在1989年说的那样:“对澳大利亚来说,现在是招募香港、台湾和韩国年轻、有良好教育背景和事业有成的人入籍的好机会……趁着眼前有这样的机会,就一定要把握好。” 这意味着,除了人道主义移民和家庭团聚移民类别之外,政府越来越关注招募被视为“人力资本”的技术移民,强调技术人才的引进,而不是普通劳动力。在这种情况下,1982年,多因素评估体制又被移民评估体制(Migrant Assessment System)所取代,这种体制给以申请者的技术以更多的积分,从而导致了大量技术移民涌入澳大利亚。从1984年至1989年,赴澳的技术移民和商业移民数量分别增长了6倍和10倍,而同期赴澳的家庭团聚移民数量只增长了55%。  就移民的地区来源而言,在1973-1982年这十年间,亚洲移民占了移民总数的32%,而在1951-1960年期间,这一数字比例仅为2%。
      当然,需要注意的是,尽管1980年代以来技术移民越来越受重视,家庭团聚移民和人道主义移民仍然占据移民总数的多数。以1983-84年度为例,本年度家庭团聚移民占当年移民总数的59%,人道主义移民类别占25%。  这两种类别的移民占据了澳洲当年移民总数的84%。之所以出现这种情况,实际上是由于这一时期,联邦政府不仅对人道主义移民持有一种同情心,对家庭团聚移民也颇为宽容。虽然霍克政府时期对家庭团聚移民做出了一些限制,要求移民申请者必须要有澳大利亚永久居民的经济担保,且担保者必须已在澳大利亚居住两年以上。但是这一规定执行起来并不严厉。况且,一旦获得移民资格,作为新来者,移民也能够从政府提供的各种慷慨的安置计划中受益,这包括可以立即获得囊括社会福利和医疗保健在内的许多澳大利亚公民才享有的特权,以及像澳大利亚本地人一样以同等条件进入各级学校和大学接受教育的权利。尽管享受某些津贴需要等一段时间(享受养老金需要满足十年居住期限),在实践中,只要新来的移民能够证明经济困难,政府还是会提供与养老金大致同等水平的特别救济金。  部分是由于这些原因,在1980年代,尽管技术移民数量在不断递增,家庭团聚移民也仍然处于不断上涨之中。
      综上言之,二战结束以来直至20世纪80年代末,澳大利亚移民政策调整与变革的一条基本主线是,移民选择中的经济要素逐渐取代种族主义,成为澳大利亚移民政策制定与变革的基础。

                二、联盟党执政时期移民政策的转型
     从1972年以来,政府一直坚定不移地执行多元文化政策,且从霍克政府时期开始,移民数量在大多数时间里都处于高位水平。然而,在政府大量移民的同时,澳大利亚的经济状况却令人堪忧。1983年澳大利亚失业率曾达到10%以上,直到1989年才降至6%多一点,1992年失业率再度突破10%。1986年澳元贬值了40%。外债(包括公共债务和私人债务)共占国民产值30%。而制造业则面临着来自东南亚的强有力竞争。  经济状况不如意,就业市场疲软,削弱了公众对政府大量移民政策的支持度和信心。公众中间逐渐涌起了难以驾驭的反对情绪,并以带有种族色彩的情绪语言表达出来了。他们认为,移民正在削弱澳大利亚社会团结一致的状态。澳大利亚知名历史学家杰弗里•布莱内教授(Geoffrey Blainey)就宣称,澳大利亚“正变成一个部落国家”和“面向全世界开放的巨型公寓”。  
     在公众的一片反对声中,1987年霍克政府任命了一个名为澳大利亚移民政策建议委员会(CAAIP)的高级调查委员会对当前的移民问题展开调查。该委员会由华裔学者斯蒂芬•费茨杰拉德(Stephen FitzGerald)领导。政府本希望这项调查会对政府的移民政策提供更加有力的支持。然而,移民政策建议委员会却报告说,如果无法说服普通民众相信,大量移民的政策(委员会支持这个政策)与他们的利益息息相关,那么这个政策就不可能继续推行下去。移民政策建议委员会认为,大多数人并不认为这个政策对他们有什么好处。报告说,“在公众心目中,移民计划与民族利益无关,政府必须对此作出合理的解释。”移民政策建议委员会认为自己的责任就是做好一些基础性的工作,使得怀抱疑虑的公众能够接受大量移民的政策。  移民政策建议委员会报告之后出现的关于移民问题的社会争议,证实了委员会关于民众对移民有反对情绪的预见。1988年8月1日,在一档广播访谈中,自由党反对派领袖约翰﹒霍华德(John Howard)说,“减少一些亚洲移民”有助于促进社会的内聚力。 1988年8月出版的《澳大利亚人》中的一项调查报告说,“77%的拥有投票权的人非常同意或部分同意约翰•霍华德关于应减少澳大利亚亚洲移民的观点。”  到1990年代早期的时候,澳大利亚经济深度衰退,下一任自由党领袖约翰•休森(John Hewson)开始强烈要求压缩移民计划。1992年8月约翰•霍华德也呼吁削减移民数量。
      社会的争议与1990年代早期的经济衰退降低了工党政府对移民政策的支持力度。1991年12月霍克下台后,新继任的基廷政府大幅度削减了移民配额。移民安置数量从1990-91年度的124,700人下滑至1992-93年度的81,800人。基廷政府还大幅度压缩霍克政府时期欢迎移民的优惠政策,这包括对新移民享受社会福利实行6个月的延缓执行期。然而,多年坚定不移地执行多元文化政策和大量移民政策,还是使工党失去了1996年的大选。大选中,联盟党宣称,反对工党所谓的要将澳大利亚变成各少数民族利益都能得到保障的更加国际化的社会的主张,便顺利地赢得了大多数选民的支持。更有意思的是,联盟党之所以完胜,部分是因为它对工党传统选区选民——蓝领和下层白领阶层进行了一次极具重大意义的抄底行动。自澳大利亚建国以来,联盟党第一次超过工党赢得了蓝领的优先选择投票(first-preference votes)。
     1996年3月联盟党执政后,便集中精力安抚公众在移民计划问题上所产生的情绪。1980年代欢迎移民的政策废除了。移民部长菲利浦•卢铎(Philip Ruddock)多次重申,移民计划是为澳大利亚国民利益,而不是为了移民自身或种族社团的利益服务的。在这样一种经济实用主义思维下,联盟党政府执行了有关移民选择和安置方面的紧缩政策改革。
     首先,严格限制家庭团聚移民和人道主义移民。与1980年代以前欢迎家庭团聚移民的政策相比,联盟党政府的政策趋向严厉。新政策规定,对于配偶移民,除非属于那种长期的婚姻关系,否则政府只批准初次被担保移民者两年的临时签证。这就使得移民者在这两年里不可能享受澳大利亚的福利待遇,也无法进入澳大利亚学校和大学接受本地教育。而且,移民配偶若想获得永久居留签证,就必须证明他们的婚姻关系“真实且长期存续”。有事实婚姻关系的配偶移民担保人员在提出移民担保申请前,还必须证明其婚姻关系已经存续了一年以上。政府执行这项政策,基本意图是最大限度地减少那种利用虚假婚姻关系谋取澳洲永居签证资格的可能性。对于父母移民,由于联邦参议院拒绝立法限制父母移民担保,联盟党政府无法对其移民资格进行限制。但联盟党政府却利用行政自由裁量权,通过大量削减年度内签发父母移民签证的数量的方式,来减少这一类别的家庭移民。在欢迎移民的1980年代,联邦政府每年签发父母移民签证的数量是10,000份,在1990年代早期,每年仍有7,000名父母获得签证,但1990年代后期,政府每年只签发了不到3000份签证。政府对配偶移民和父母移民的严格限制,导致在1980年代家庭团聚移民的历史巅峰之后,至1997-98年度此类移民数量便跌至31,300人的历史低点。 不仅如此,而且新入澳移民,包括配偶和其他由澳大利亚永久居民作担保的家庭成员移民在内,所享受的福利待遇也大幅缩减了。除了根据人道主义计划入澳的移民,所有新来的永久移民都必须延期两年才能享受福利待遇(工党支持)。甚至以前所实施的特别福利待遇(用于帮助那些经证明没有经济收入来源的人),现在也受到了限制。要想申请这种特别待遇,申请者必须证明在到达澳大利亚以后,他们的生存环境发生了不好的变化(例如,到澳大利亚后,妻子与他的担保人丈夫离婚了)。新来的移民不能以找不到工作为借口申请特别福利救济。
     在人道主义移民政策方面,1981年以来澳大利亚即开始按计划接纳一定数量的难民或即便不符合严格的联合国难民定义其人身权利却确实遭到剥夺的人。1995-96年度,澳大利亚接纳此类移民的数量达到了15,050人的历史高峰点,但从联盟党政府执政时期开始,到1999-2000年度人道主义移民直降至9,960人的较低水平。由于1990年代以来世界局势不稳,为了避免伊拉克、阿富汗等地难民无节制地涌入澳洲,政府更是严格执行边界控制原则,2001年出台了“太平洋决议案”,规定拦截任何载有寻求避难者的船只,禁止其进入澳大利亚领海,然后指引其驶向愿意受理避难申请的太平洋国家。 尽管这一难民政策饱受批评和争议,但澳洲人道主义移民数量始终未有实质性的突破,每年规划接纳人道主义移民数量都相对稳定在12,000人至14,000人之间。
     其次,更加重视技术移民的选择与引进,力图将技术移民选择系统做得更好,尽最大可能促使移民技术与澳大利亚雇主需要能够达到更好的适配度。1980年代及以前,澳大利亚政府先后执行了三套技术移民选择体制,即“结构化选择评估体制”、“量化多因素评估体制”、“移民评估体制”,但由于这些移民体制大多只是泛泛地指导技术移民的选择,与劳动市场对具体职业需求情况的吻合度不够高,导致出现大量技术人才浪费问题,进而会引起社会的批评和非议。1990年代初以来公众反对大量移民政策的社会背景下,继续执行原来的移民选择体制显然是不合适的。为此,联盟党政府执政后对原来的移民选择制度进行了修正,形成了新的技术移民政策。为了更好地、有针对性地引进技术移民,满足市场需求,同时尽可能避免人才浪费,新制度引入了目标元素,开列了一份技术职位需求表(SOL)。任何职位如果未列在表上,比如医生和大学教师(当首次表单发布的时候),那么意味着从事这类职业的人都不能申请移民。而以前的移民选择制度虽然目标也能够在一定程度上满足劳动力市场对技术性职业的需要,却没有对劳动力市场所需要的具体技术职业类别进行细分,并有计划地引导潜在移民者进行申请。根据新的移民政策,在技术职位需求表中,非但明确列出所需技术人才类别,而且将所有职位按照可积分60分、50分和40分的标准分成几个职业类别。移民申请者必须拥有规定所需的专业技能或知识,比如在工程、计算机、会计、护理等方面必须是行家里手,或在金属加工业方面有从业经验。且申请时必须首先把自己的各种证书文凭提交给澳大利亚相关职业或贸易方面的认证机构认证,然后则须通过正式的英语语言考试。可见,与以前相比,新的技术移民选择政策更贴近市场需求,对移民申请者的技术素质要求也更严格和明确。不仅如此,为了确保技术移民符合澳国内劳动力市场需要,1997年,联邦政府甚至建立起了外部评估制度。这些外部机构所提供的评估报告,其基本价值和作用就是,帮助更好地选择出符合澳大利亚劳动力市场技术需求的移民。
    联邦政府这次移民政策改革,即紧缩家庭移民,提升技术移民门槛,其初衷无非是在承受公众舆论压力之下不得已之举,希望在减少移民对国内就业市场压力的同时,又能够尽可能保证劳动力市场对高端技术人才的需求,且不至于造成人才浪费,加剧就业市场竞争。然而,改革执行以来,却遭到了澳大利亚工商企业界的严厉批评。澳大利亚商业和工业协会在1999年2月在发表于《时代》杂志的报告中认为,1990年代中期那种比较低的移民水平已经“对大多数的商业和工业带来了不利影响,只是各产业部门之间所受消极影响的程度各有不同罢了……受打击最严重的可能是建筑行业、煤矿业、金融业、保险业和一般的制造业。”早在1997年末,由于“担心有关移民的争论正偏离正道,且认为支持移民的声音应该加强”,  1999年11月,理查德•普拉特(Richard Pratt)(Visy工业公司总裁)发起成立了澳大利亚人口协会(APOP),自成立之日起,该协会就为游说人口政策,大幅度增加澳洲人口这一目标而奔走。其目标是,到2020年,建成“一个拥有5千万人口的民主、安全、繁荣、公正且多元化的澳大利亚”。 商界领袖们认为,提升移民接纳水平,不仅能够尽快刺激经济复苏,而且人口的快速增长能够为澳大利亚经济的持续增长夯实基础。
     这些人的主张得到了澳大利亚主要传媒的支持。《时代》、《悉尼先驱晨报》和《澳大利亚人》都定期刊文支持更加宏大的移民计划,认为联合政府只是根据劳动力市场短缺情况来制定移民政策实在太局限了,移民政策首先应促进澳大利亚人口发展目标的实现。2004年4月,在社会上颇有影响的澳大利亚商业协会就澳大利亚未来人口问题也发表文章建议,应将澳大利亚人口增长目标设定为每年增长1.25%,这样到2050年,澳大利亚人口将增加至三千五百万人。至于永久移民的选择标准,文章建议还是要以技术为选择标准,但坚称它所希望达到的人口目标不能受技术劳工短缺的限制。 工商企业界认为,如果澳大利亚本土企业要想在越来越激烈的全球经济竞争中获胜,就必须大幅度提高技术工人的市场供应量。产业界领袖们指斥霍华德政府,尤其是移民、多元文化和土著事务部的工作没有做好,没能吸引澳大利亚非常稀缺的技术人才,或者留住在澳培训完成学业的人才。批评意见尤其指出,在澳培训学习的海外留学生数量呈逐年上涨趋势,特别是会计和计算机专业的留学生。然而当前执行的移民规则却规定,这些学生必须离开澳大利亚,之后才能依海外住址申请永久居民身份。 
     在澳工商业界与新闻传媒的努力推动下,联盟党政府再次启动移民扩张计划,并将大力推动技术移民作为此后移民工作的中心。2001年,移民、多元文化和土著事务部设计了留学生在岸签证项目,鼓励澳大利亚海外留学生完成学业后获取永居身份。如果在完成学业的6个月之内没有提出申请,则这项权利即告失效。以前毕业的海外留学生申请永居移民身份,则必须拥有技术职位需求表(SOL)中可获60个积分的职位的文凭证书。但与一般的海外申请者不同,以往毕业的留学生申请澳洲永居资格是按照在澳州国内申请的思路走的,不需要有相关职业的任何工作经验。该移民计划执行的第一年(2001-02),在新的海外留学生在岸签证项目下,联邦政府大约向申请当事人发放了5480份签证。这个数字在2003-04年上升到7,700份,2004-05年上涨到14,441份,2006-07年更猛增至19,352份,而2007-08年则是17,552份。成功获得永居移民签证的留学生大多数都拥有会计或计算机方面的证书文凭。
     在通过留学生在岸签证项目挽留海外留学生技术人才的同时,联邦政府还不断扩容其它类别技术人才引进额度。2000-01年度引进独立技术移民22,380人,2001-2002年度为29,880人,2005-06年度已增至49,860人,而2007-08年度更是猛增至54,180人(见下表)。雇主担保移民也从20000-01年度7510人的引进额度,缓慢增至2004-05年度的13,020人。2005年以后,由于全球经济好转,澳洲出现了严重的技术人才短缺现象,而西部边缘地区技术人才供给尤其不足。2005年联盟党政府移民部便宣称今后将重点发展雇主担保移民,并在2005-06年度会将雇主担保移民放在优先地位:“鉴于雇主已经确认这些技术移民是我们需要的,(我们的)主要目标就是增加雇主担保类别技术移民入澳数量。”  随之2005-06年度雇主担保移民便增至15,230人,2006-07年增至16,580人,2007-08年则将移民计划猛增至22,800人。实际上,不仅独立技术移民和雇主担保移民数量逐渐增长,在联盟党政府规划下,为了平衡边远地区发展对技术人才的强烈需求,地区担保移民政策也从无到有,发展迅速。从2003-04年度地区担保移民额度仅有1,630人,2005-06年移民数量便达到8,020人,2007-08年度则计划引进8,000人。
     在技术移民数量不断增加的同时,如前所述,2000年以来人道主义移民数量则始终徘徊在12,000-14,000人左右,家庭团聚移民则有一定量的增长,但若与这些年各类技术移民的迅猛发展相比,增长速度实在有限。2000-01年度家庭团聚移民数量是33,470人,2003-04年度增至42,230人,2006-07年度亦仅增至50,080人。而从两大类移民所占移民总数百分比上来看,2000-01年度家庭团聚移民占移民总数35.48%,2001-02年度为36.13%,2002-03年度为33.82%,2003-04年度为32.94%,2004-05年度为31.34%,2005-06年度为28.82%,2006-07年度为31.06%,而根据2007-08年度家庭团聚移民计划数,其所占该年度移民计划总数仅为29.1%,总体而言,联盟党执政期间,家庭团聚移民所占移民总数比例稳中有降。而技术移民的情况就大为不同了。2000-01年度各类技术移民占移民总数47.41%,2001-02年度为50.76%,2002-03年度为54.77%,2003-04年度为55.57%,2004-05年度为58.46%,2005-06年度为61.97%,2006-07年度为60.74%,而根据2007-08年度技术移民计划数,其所占该年度移民计划总数则为63.15%,可见2000年以来,澳洲各类技术移民占移民总数比重一直在持续不断地增长。 技术移民,已经完全成为澳大利亚移民结构中的主流移民类别,这与1990年代以前相比,可谓是有天渊之别了(以1993-94年度为例,当年度技术移民类别的定居者占澳洲移民总数仅为29.1%) 。而如今,故而有学者认为,“从1990年代中期以来家庭移民在非人道移民计划中占优势转向技术移民成为非人道移民主体,这一转变是澳大利移民政策变化中的一个主要方面”。
     不仅如此,联盟党执政时期澳大利亚移民政策的转型还体现在逐渐重视引进海外临时技术劳动力来澳工作。与欧洲国家不同,长期以来,澳大利亚都习惯于引进永居移民,而极少使用临时海外劳动力。尽管政策上允许雇主担保技术人员持临时入境签证就业,然直到1990年代中期,这种担保条件还相当苛刻,其中一条要求,担保者必须证明,在本国找不到合适的人从事这项工作。1996年以来,情况发生了变化,由于公众反对大量移民,政府便不得不放弃对临时入境工作签证的限制,以替代普通移民,满足国内经济发展对海外技术人才的需求。根据新的457临时工作签证政策,澳大利亚本土商贸企业可以随意担保持长期商务签证的技术人员来澳工作,最长时限是4年,且不需要对本国人从事这项工作的可能性或是对被担保者的资格条件进行任何评估。雇主们对此反响热烈。1990年代中期,主要持457签证的年度申请人数为8,000-9,000人,到2003-04年,年度签证人数就已上涨至24,316人。而在最近的2006-07年度,签证人数已经冲到46,680人,2007-08年度则达到58,050人。 而2006-07年度根据假日工作自主计划(The Working Holiday Maker Programme)*来澳人数则达到了134,612人次这样的创纪录水平,这是过去十年间入澳总人数的两倍,比上一年度入境人数增加了20.5%。而本年度通过技术人员临时居住签证(the Skilled Temporary Residence Visa)入澳临时居住和工作的外国人数量也增长迅速,其中长期签证(最长4年)达到了87310人的历史记录水平(比前一年增加了22.7%),同一年度短期居留商务访问者(少于1年)人数为404,795人次(增加了9.9%)。2007-08年度长期签证持有者数量再度攀升了24%,达到110,570人。近年来澳留学的外国人数量增长也非常快。2007年3月在澳持留学生签证的人数是250,589人,2006-07年度发放给海外留学生的签证数量是228,592人,都达到了历史记录水平。 而且,2005年以来,为了更有效地吸引海外技术人才,联盟党政府还放松了对于临时入境签证转换为永居签证的控制,降低了针对有在澳工作经验者所执行的永久入境雇主担保计划所要求的英语和技能水平条件,从而为澳大利亚吸引海外人才移民澳洲提供了另外一条高效而便捷的途径。
    综上言之,联盟党政府执政时期的澳大利亚移民政策实际上正处于一种转型时期。尽管1980年代以来,澳大利亚已经关注技术移民的重要性,但整体政策宽松,对家庭团聚移民和一般技术移民一概持欢迎态度。而联盟党政府执政以来,澳移民政策逐渐从实用主义的经济视角,全面紧缩亲属移民,限制人道主义移民,扩张各类技术移民,包括利用临时入境工作签证大量引进海外技术人员来澳工作,从而开创了一种全新的澳大利亚移民时代。

                三、工党政府移民政策的改革与调整
    2007年陆克文工党政府上台后,工党领袖,包括总理陆克文都倾向于将移民视为澳大利亚未来的一部分,而不是挑战。大多数工党领袖希望,澳大利亚能够更加有力地促进社会正义、更加开放以产生更大的国际影响,以及对不同的文化和少数群体利益更加包容。调查显示,与联盟党政府的政治反对派及其选民相比,工党政治家及其选民更愿意支持大量移民的政策。  在工党看来,坚持大量移民政策,主要有两个方面的理由:其一,澳大利亚人口正走向老龄化,因而需要更多的人口养活退休者。其二,随着当代那些在婴儿潮时期出生的人逐渐步入退休年龄,以后几十年澳大利亚的劳动力人口增长率将急剧下滑。陆克文政府似乎非常希望到2050年澳大利亚人口增至3390万人。如果能维持当前的人口出生水平,且保证每年引进18万海外移民,这样的远景目标很有可能达到。 这 E 起巨大争议的“大澳大利亚计划”。
    在这样一个人口增长远景战略目标之下,工党政府一方面继续坚持联盟党政府关于移民选择和福利制度方面的基本政策,关注技术移民对劳动力市场的贡献,另一方面则从推动澳大利亚人口发展的宏观视角进一步扩大移民计划。2008年5月,工党政府宣布,2008-09年度永居移民计划将增加37,500份签证,其中的31,000份签证属于技术签证项目。这就导致该年度全部移民计划数(包括人道主义移民)将增至200,000人次。 无论移民增长幅度或是总计划数都是史无前例的。
    然而遗憾的是,2008-09年度移民计划所确定的移民目标未能有效执行。由于席卷全球的经济危机,陆克文政府放弃了原定移民目标,重新制定新的移民计划,执行紧缩的移民政策。2008年3月16日,移民部长克里斯﹒伊文思(Chris Evans)宣布,面对全球金融危机威胁,为保障国内就业,联邦政府决定削减2008-2009年度永久技术移民名额。伊文思说,联邦政府将在未来3 年削减技术移民1.85 万,从原来的13.35万减到11.5万,即缩减14%。而且,政府还将根据澳大利亚就业市场需求情况,重新调整移民职业类别。在新的《最紧缺行业技术名单》(CSL)中,建筑业和制造业相关技术职业被排除出局,包括砖工、管道工、焊工、木匠和金属装配工等工种,只有那些澳洲最急需的专业,如医疗、卫生健康、工程和咨询科技等,仍继续接受移民申请,且移民签证中的半数还是签发给已在境内工作和生活的申请者。政府还宣称,将不停地检讨和修订CSL,在国内劳动市场可以满足需求的情况下,把已成“非紧缺行业”从CSL 名单拿走。雇主只能在“本地解决不了急需的行业技术空缺”情况下,才能提名和担保引进外劳。联邦政府之所以这样做,目的就是确保移民工人不要在经济低微时与澳洲国民争夺工作岗位。建筑和制造业需求已明显下降,部分公司大幅裁员。因此,移民部必须把此类行业从CSL 名单中取下。可见,这次移民改革的主旨就是,紧缩一般技术移民,确保紧缺的高端技术移民,将技术移民计划从供给导向型变成需求驱动型,让澳洲的技术移民计划满足紧缺技工行业的需求。
     对于陆克文政府这次移民政策的紧缩性调整,工商业界再度表达了不同意见。他们强烈呼吁,澳洲的技术移民政策必须更加“有的放矢”、更具连贯性。全澳工商业联合会(ACCI)主席彼得•安德森(Peter Anderson)说,即使在经济低迷时,澳洲仍存在技术短缺现象。因此,移民政策不能“时高时低”,否则影响经济发展。对工商企业界的呼吁,移民部长伊文思只是回应说,陆克文政府将继续致力加强移民政策,但将“审时度势”调整移民名额计划。技术移民政策在刺激经济发展中起着重要作用,将进一步配合联邦政府的《全国建设与就业计划》,帮助澳洲克服全球经济危机的冲击影响。政府将在制订“2009-10 年度移民计划”时充分考虑全球的经济气候状况。 2010年工党政府发生人事更迭,新任工党总理吉拉德不仅公开放弃了“大澳大利亚计划”,而且更加努力地坚持以市场需求推动技术移民,强调移民计划的制定必须与劳动力市场供求状况联系起来,确保所引进的海外专业技术人才与真正与国内企业发展需求有效衔接。为此,移民部开始了新一轮的政策调整与改革。*
     首先是对457临时商务签证进行改革。457计划是一项雇主提名安排计划,根据该计划,企业可以根据自身需求提名海外技术人才持457临时签证来澳工作。但是,提名海外劳工入澳的前提是,必须有工作岗位虚位以待。由于该计划在适应劳动力市场变化方面非常高效、灵活,既能够随时有效地满足企业发展需要,因而深受欢迎,在健康与社区服务、建筑、ICT、煤矿石油和天然气、教育培训、以及职业、科学和技能服务等行业领域使用尤其广泛。为了充分满足工商企业发展对各类海外技术人才的需求,2011年开始,政府对457签证制度主要进行了两个方面的改革:其一,加快签证申请办理速度。2011年年度财政预算中,政府规划在未来四年投资一千万澳元在布里斯班新建一个处理457签证的卓越人才中心,确保即便是在诸如资源性行业或建筑行业迅猛发展,对于技术人才需求不断增长的情况下,仍能够将处理移民申请的时间从目前平均耗时21天缩短为10天,从而大大提升签证办事效率。其二,将担保时间从两年延伸至三年,并废除关于担保提名的数量限制。其三,允许风险特征低、担保量大的担保者作为标准商务担保者拥有6年而非3年的担保资格,且在处理移民提名和签证申请方面享有优先处理权。
     其次,使用企业移民协议(Enterprise Migration Agreements,EMAs)和地区移民协议(Regional Migration Agreements),为企业和地方经济发展提供更加便捷、高效的海外人才引进通道。企业移民协议是澳政府与需要引进海外劳工的资源型公司企业之间的一种正式工作安排。吉拉德政府执行的“企业移民协议”政策,允许资本支出20亿澳元以上、高峰期用工超过1500人的大型资源项目,通过457 签证的方式,无数量限制地引入海外技术工人。执行这个政策,目的是为了弥补资源开发部门日渐显露出来的技术工人稀缺的状况,使相关行业企业能够快速、不受阻碍地获得海外劳动力。而“地区移民协议”政策则主要是为了解决澳边远地区企业用工不足问题而制定的。根据该政策,地方委员会、地区发展组织、商会和工会可对其本地区劳动力需求情况进行评估,一旦本地劳动力需求得到确认,雇主们就可以采用大批量的方式提名担保海外技术工人来澳工作,以推动边远地区的经济增长,增加就业岗位。
      最后,改革积分测试制度,使用技术移民选择系统(SkillSelect),遴选澳洲劳动力市场所真正需要的高素质人才。一方面是为了适应劳动力市场对技术人才,尤其是高端技术人才的需求,另一方面则是在澳洲移民申请人数不断增长的情况下,方便澳洲雇主更好地了解海外技术人才供给情况,更高效地引进所需人才,2012年7月1日移民部创造性地引入了技术移民选择系统。该系统是一项建立在积分测试制度基础上的技术移民选择注册系统,它可以确保从大量有移民预期的人群中选择到最优秀、最聪明的技术移民。
      技术移民选择系统是一个电子两阶段程序,有移民预期者首先要提交其移民意向书,若符合相关申请类别移民申请,方由移民部发出移民邀请,再进行技术移民签证申请。澳洲雇主也可以登录技术移民选择系统,浏览系统中移民申请者的相关信息,从中筛选、寻找那些愿意接受雇主担保的有移民预期者,并同其接触。因此,该系统最大的优势是,将澳大利亚雇主同注册的潜在技术移民联系起来,方便双方之间的了解。而后,在双方达成雇用协议的情况下,通过边远地区担保移民计划(RSMS)、雇主担保移民计划(ENS)或457签证由雇主担保海外专家或技术工人来澳。可见,新的技术移民选择系统,实际上在更大程度上加强了移民选择中雇主的主动性,有效提升了澳大利亚移民与劳动力市场实际需求状况的吻合度。
     此外,为了能够从近十余年来中国经济的飞速发展中分得一杯羹,吉拉德工党政府还对商业投资移民政策进行了改革与调整,不仅将原有的13个签证类别归并为3个,分别为商业人才签证(类别132)、临时商业创新和投资签证(类别188)、以及永久商业创新和投资签证(类别888),并提升了投资门槛,更创造了一个“重要投资人”类别,给那些至少投资500万澳元的重要申请人提供一个快速的通道,进入澳大利亚。政府这样做,一方面是为了避免那种仅仅为了拿“绿卡”而来澳投资的商业移民,另一方面也是希望有更多经济实力强的商人将澳洲当作首选投资地,来澳洲投资置业。由此可见,为了有效拉动澳洲经济的恢复与增长,吉拉德政府移民政策可谓穷思竭虑、紧契时需,有着极强的针对性和实用性。
     综上所述,2007年工党政府执政以来,移民政策大致经历了两个阶段的发展:2008年全球金融危机之前,移民政策的制定是以宏观人口发展规划为指导,着眼于澳大利亚未来长期经济与社会的整体性发展前景与目标,因而主张大量移民政策;金融危机之后,宏观人口发展规划让位于短期经济恢复与发展的需要,主张紧缩移民规模,并强调根据市场需求制定移民计划,从而促成了澳大利亚技术移民政策从供给导向型向需求驱动型的转变。
 
                           四、结语
      第二次世界大战结束以来澳大利亚的移民政策大致经历了三个历史时段的发展:其一,战后初期直至20世纪60年代末70年代初。这段时期是澳大利亚移民政策去种族化时期,但基于对移民澳大利亚化的种族同化预期,主流移民仍然是来自欧洲的白种人。且由于移民选择余地狭窄,移民的政策门槛较低,技术移民占移民总数比例比较低。其二,20世纪70年代初至80年代末。这段时期澳大利亚政府在移民问题上奉行多元文化主义,移民选择越来越重视移民的职业技术能力而非其种族背景。但一方面由于历史的惯性,另一方面由于这段时间澳大利亚政府继续对家庭团聚类移民持欢迎态度,对人道主义移民也很有同情心,技术移民仍然只是澳大利亚移民的少数派。其三,20世纪90年代至21世纪最初几年。这段时间是澳大利亚移民政策的转型时期。在经济理性主义的影响下,澳大利亚移民政策主要根据国内经济发展需求和劳动力市场供求状况制定,家庭团聚移民和人道主义移民受到严格限制,技术移民成为澳大利亚移民的主流。由此而开始了澳大利亚移民的新时代,此后澳大利亚移民政策的调整基本上主要是在技术移民类别下进行的一系列微调,如根据国内经济发展和市场供求状况发展引进临时入境工作移民,提高雇主、地区担保移民的比例,加强技术移民选择的效率和精确度,提升移民签证的办事效率等等诸如此类。因而,从这个角度上来说,2007年工党政府上台以来至今所执行的一些移民政策改革,如改革457签证制度、执行企业移民协议和地区移民协议政策、改革积分制度及使用新的技术移民系统,乃至商业移民政策改革,实质上都是20世纪90年代后期以来澳大利亚移民政策改革与调整的延续和完善。
      2011年,在一次演讲中谈到澳洲为什么需要坚持不懈地大力移民时,澳大利亚移民部第一助理部长克鲁诺•库考克认为:其一,人口老龄化需要补充技术工人的缺口。其二,技术移民会促进澳洲生产劳动参与率和生产效率的提升。其三,技术移民能够帮助建立国际网络,而这种国际网络能够促进经贸发展、知识共享、调查研究和改革创新。 在这里,库考克实际上是将技术移民视为澳大利亚经济与社会发展的未来和希望。尽管库考克是基于当代澳大利亚经济与社会发展现实而做出的这段评论,然纵观第二次世界大战后半个多世纪以来澳大利亚移民政策发展与变迁,应该说,这段评论至少反映了澳移民政策发展的一个基本事实,即传统移民历史已经终结,未来澳大利亚移民政策,将主要是技术移民政策;未来移民历史,亦将主要是技术移民的历史。

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