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文章作者:  发布时间: 2013-03-09  浏览次数:

江苏师范大学澳大利亚研究中心 鞠长猛

内容提要20世纪70年代,英国的移民法主要是《1971年移民法》。该法是在英国国力衰退、大国理想破灭和移民问题日益严峻的背景下制定的。该法改变了英国一贯的宽松移民政策,开始限制来自英联邦国家及其他国家的移民,体现出英国推陈出新、回归欧洲的决心。同一时期,多个华人移民潮开始出现并表现出复杂性特点,对英国的移民法和移民政策提出了挑战,但有利于推动英国移民政策的完善。

关键词移民法华人移民20世纪70年代英国

       20世纪60年代末,为了应对日益严重的移民问题,英国改变了其所奉行的宽松移民政策,不再欢迎英联邦公民特别是亚非拉移民加入英国国籍。虽然这一改革保护了英国的国家利益,却也造成了不少消极影响,破坏了英联邦国家的团结,激化了国内的民族矛盾。为了寻求解决方案,英国不断探索适合英国国情的移民政策,进而颁布了大量的移民法。在诸多新颁布的移民法中,《1971年移民法》较能体现英国在20世纪70年代的移民政策,该法对同时期的华人移民也产生了一定程度的影响。目前,英国移民问题是个热点问题,国内相关学者已有不少论述。以往学者在论述该问题时,多笼统地阐述英国的移民政策,很少重点分析一些法律、法规。本文将结合20世纪70年代的历史背景,具体探讨《1971年移民法》颁布的社会背景、基本内容和历史意义,分析同时期华人移民英国的特点,考察两者存在的联系,继而对英国移民及英国华人问题有新的认识。

一、新移民法颁布的历史背景

       20世纪70年代,英国的移民法主要是《1971年移民法》,该法也是在英国在大国理想和种族情节之间进行抉择的产物。20世纪40-60年代,面对着诸多社会问题,英国不断认清现实,具体抛开了虚幻的理想,从鼓励移民走向限制移民。从总体上看,这些社会现实包括三个方面。其一,从劳工短缺到劳工过剩,由此引发种族矛盾加剧;其二,大国理想破灭,英联邦内部离心倾向加剧;其三,移民立法不健全,亟待立法完善。

       从劳工短缺到劳工过剩,由此引发种族矛盾加剧。20世纪40-50年代,英国为了恢复经济,曾经积极吸引外国劳工,鼓励英联邦移民入籍。英国制定这一政策的原因是,二战后英国的国际地位大幅下落,无论是政治还是经济方面都面临着严峻的形势。作为一个老牌帝国主义国家,英国曾经是“日不落帝国”,其殖民地和附属国的面积占世界陆地总面积的五分之一,人口占世界总人口的四分之一。二战结束时,英国在政治和经济上都陷入困境,不但丧失了大国身份,无法与美国和苏联平起平坐,原本雄厚的金融和工业地位也被削弱,进行经济重建的资金和劳动力都严重不足。为了重振经济,英国政府制定出庞大的复兴计划。通过马歇尔计划,英国获得大量资金,但劳动力短缺问题却一时无法解决,建筑业、采矿业和农业等低薪艰苦行业劳动力短缺尤为严重。更为棘手的是,英国还存在劳动力流失问题。“1946-1950年,英国每年流失14.4万人,5年间流失了72万人”,进一步加剧了劳动力短缺局面。有统计显示,“英国要进行经济重建,至少还缺少600万劳动力”。起初,英国希望吸引波兰、意大利、奥地利或德国的白人劳工,却收效甚微,因为这些国家为了经济重建也在积极吸引人才。各种困难叠加在一起,使“英国呈现出一片停顿、脱节的景象,这是英国史上罕见的时刻。”为了缓解劳动力短缺困局,英国在1948年制定《国籍法》,赋予英联邦国家公民入境和定居英国的权利,拉开了英联邦国家公民迁居英国的序幕。大量亚非拉有色人种涌入英国,仅西印度群岛、印度和巴基斯坦三国就来了48.5万人。他们补充到建筑、环卫、交通运输、餐饮、金属制造等行业中,为英国战后重建做出了较大的贡献。

       进入20世纪60年代,英国的经济发展速度放缓,劳动力市场受到严重打击,就业率徘徊在较低的水平上,“就业相对容易的短暂时期就这样结束了。”40、50年代被经济高速发展掩盖的种族矛盾,开始暴露出来。英国民众不自觉地将经济衰退、治安混乱归罪于大量的外来移民,认为他们抢走了英国本地居民的饭碗、败坏了社会风气。有一项民意测验显示,英国人普遍存在民族偏见,“71%的英国人反对黑白通婚;61%的人称若有黑人在其附近定居,他们将搬走;54%的人反对在申请公房时黑人与白人应当平等。”甚至还有议员站出来指责外来移民“消耗公共资金,造成一系列严重的社会问题。”事实上,大多数有色移民的生存状况更差,他们就业比较集中的行业往往收入偏低、又脏又累或者存在高风险,还伴随着结构性失业问题。他们生活贫困,坚持原来的宗教信仰、生活习惯,总是游离于主流社会之外,因而特别憎恨英国人的民族歧视。外来移民与英国人的隔阂越来越大,双方的误解引发诺丁汉事件等种族冲突。英国民众要求限制移民的呼声越来越高。“英国是一个选举制国家,政客们必须重视选民的态度,毫无疑问,种族主义很快就反应到选举之中。”从50年代末、60年代初,无论是原来支持移民的工党,还是一直主张限制移民的保守党,都已经把限制外来移民作为竞选口号,仿佛英国马上就要采取措施。这反而进一步刺激了移民数量,1961年,移民数量陡然增加到13.64万人,比1960年多出8万人,比1959年多出11万人。限制外来移民,已经迫在眉睫,英国急需在这方面加强立法。

       大国理想破灭,英联邦内部离心倾向加剧。英国曾经鼓励英联邦国家移民,也是为了维持英联邦国家的团结。二战之后,英国在经济和政治上都面临着诸多困境,但英国人的大国梦想并没有被浇灭。凭借“英美特殊关系”,英国得到37.5亿美元的美国低息贷款,约占“马歇尔计划”总金额的29%,可谓受到美国的特殊照顾。再加上,英国经济恢复速度较快,它的国民收入从1945年的382亿英镑,增长到1955年的524.8亿英镑,增长幅度达到37%。经济形势不断转向利好,英国政府重振“日不落帝国”的梦想再度燃起。1951年,保守党上台之后,致力于创建“三环外交”,试图凭借“英美特殊关系”、英联邦和欧洲这三层关系,成为美苏之外的另一个大国。在英国政府看来,英联邦是英国传统利益之所在,是三环中的关键一环。为了发展“三环外交”,即便在60年代劳工过剩时期,英国仍然鼓励英联邦移民,竭力维持与英联邦国家的友好关系。不过,现实却让英国失望,英联邦国家的民族主义情绪高涨,印度、巴基斯坦和锡兰等国先后颁布了国籍法,分离倾向越来越强。还有许多英联邦国家认为,英国的移民政策导致他们人才流失,因而对这份“友好”颇为反感。另外,英国战后不断丧失殖民地,“在1956年美国要求英国从埃及撤军的几年后,英国也从非洲其他殖民地撤出了,至此,英国的殖民统治宣告结束。”英国从此成为一个一般的民族国家,“大国理想”失去了存在的基础,外交政策的重心不得不转向欧洲。随着英国政治家越来越务实,他们开始更加理性地发展同英联邦国家的关系,更多从自身利益出发来思考移民问题。思考角度的变化,自然会使移民法和移民政策发生较大的变化,从鼓励移民发展到限制移民。

       移民立法不健全,亟待法律完善。顺应民众的呼声,英国终于在大国理想和种族情节之间做出抉择,颁布了《1962年英联邦移民法》。这是战后英国第一部限制移民的法律,主要目的是积累更多的立法经验,因此“只是作为临时措施通过了,并要求每年做出复审。”该法鼓励可以养活自己的人、能够为英国带来资金的人、外国留学生进入英国,并没有给予英联邦公民太多的优惠。为了提高移民的质量,法律推行劳工许可制,每年发放2.08万个移民限额给具有特殊技能和专业知识的人,发放1万个限额给普通劳工,英联邦公民只能平等地竞争这些许可证。不过,由于英联邦国家在语言上的优势,他们更容易拿到许可证。1962年的劳工许可证,基本上被印度人和巴基斯坦人垄断。由此看来,《1962年英联邦移民法》并没有达到限制有色人种移民的预期目的。从1965年开始,英国政府进一步减少移民限额,停发劳力许可证。接着又颁布了《1968年种族关系法》,进一步完善移民的限制措施。新措施突出“出生地原则”和“血统法则”,规定“出生在英国,或者父母、祖父母任何一方出生在英国,可获准进入英国。”英国是一个白种人国家,这一规定无疑将大多数有色人种排除在移民队伍之外。从总体上看,1962年和1968年颁布的移民法有明显应急的色彩,对移民限制措施、司法程序的规定都不完善。英国政府需要英国在总结这几年司法实践的基础上,制定一部更加完善的法律,这也是保守党在1970年大选时期的竞选纲领之一。1970年,随着保守党爱德华·希思当选首相,保守党政府开始兑现承诺,着手制定新的移民法。 

二、主要内容

      《1971年移民法》颁布于1971年,1973年开始实施。该法是一部比较完整的移民控制体系,主要分为四部分:“第一部分,关于进入和居留英国的规定”、“第二部分,关于上诉的规定”、“第三部分,关于刑事诉讼的规定”、“第四部分,补充条款”。第一部分是移民政策性问题,包括11个条款,是该法的重点内容。后三部分主要是司法性问题。限于篇幅和选题,本文将着力分析第一部分11个条款的内容。

       第一个条款是《总论》部分。该部分对英国最新的移民政策进行了概括性论述。《总论》规定,外来移民享有的基本的权利包括,“有居留权的外来移民,可以在英国自由留居,可以自由出入英国,其居留权不受阻碍;没有居留权的外来移民,在被允许进入英国并遵守本法的条件下,可以在英国生活、工作和居住。”为了加强与爱尔兰的关系,《总论》特强调“公共旅行区域”(CommonTravelArea)的特殊性,规定“在英国国内或爱尔兰旅行,均不受本法的约束;在英国国内旅行时,同样不受本法的约束。”另外,法律还给予国务大臣管辖移民的权力,“国务大臣可以制定条令,根据本法的要求调整不享有居留权的人进出英国,包括允许他们前来就业、学习、观光,或其他合法的方式进出英国。”从《总论》中可以看出,英国已经不再强调英联邦国家移民的身份。这就降低了英联邦国家在移民上的优先地位,将英联邦国家和非英联邦国家拉到平等的地位上。

       第二条款是《在英国的居留权》。法律规定四种人享有在英国的居留权,“第一种是,在英国出生、被收养、归化或者通过其它方式成为英国或英国殖民地公民的人;第二种是,依法被英国公民收养的人,并且收养人是在英国出生、被收养、归化或者通过其它方式成为英国或英国殖民地公民的人;第三种是,英国或其殖民地公民,曾经在英国或其殖民地居住过,并且在英国常住时间不低于五年;第四种是,被英国或其殖民地公民收养的英联邦国家公民。”从中可以看出,出生地原则和血统法则是决定移民身份的重要原则,外来移民的血统可以追溯到父辈。为了管理家属移民,法律对女性移民也做了相应规定。有三种女性享有居留权,她们分别是,“英国或其殖民地公民的妻子;曾经是英国或其殖民地公民的妻子;依据《1948年英国国籍法》可以成为英国公民,但已经去世的人的妻子。”针对父母一方已经死亡的情况,法律规定“当孩子出生时,父母一方已经死亡的,其母亲非婚生的孩子也可以移居英国。”法律对“出生”作出非常明确的规定,具体是指“除正常出生的情况外,还包括在英国注册的船只或飞机上出生的人;或者其所出生的船只或者飞机并未进行过注册,但位于英国的任何岛屿上。”法律还特别强调,“英国及其殖民地”的范围包括爱尔兰,爱尔兰人移民英国不受限制。

       第三条款是《移民管理与控制总则》。该条款总体介绍了外来移民及其管理机构的基本情况。关于外来移民,法律将他们区分为“无限居留者”和“有限居留者”两种。“无限居留者”不受该法管理,而“有限居留者”必须遵循三方面的管理,即“第一,在英国的工作和就业受到限制;第二,能够维持自己的生活和住宿,具有独立的能力,不得领取公共福利基金;第三,在警察局进行登记。”当然,“有限居留者”可以改变居留权,具体包括“增加、改变或者撤销相应的留居条件。在居留期间离开英国,其在居留期满之前,仍然可以进入英国。”如果不服从管理,将受到法律的惩治。对于“年满17周岁,因为犯罪而被处以监禁及以上刑罚的人将被驱逐其出境。”关于移民管理机构,该法规定国务大臣、女王和议会都具有管理移民的权力,他们各有分工。国务大臣负责日常管理工作,他需要“经常向议会提交关于移民法执行情况的报告,或者汇报执法中遇到的任何变化,还要制定有利于该法执行的具体措施,以便掌握法律的灵活性。”国务大臣还有驱逐权,“他认为驱逐某人出境有利于英国的福祉,便可以实施该权力,并且有权把受驱逐者的直系亲属一并驱逐出英国。”“国务大臣还可以发布政令,允许或者禁止某人进入英国。”女王的权力具有应急性色彩,“她可以在适当的时候限制英国公民、英国海外领地公民或者英国海外公民入境;还可以在枢密院中发布命令,禁止英国侨民、英联邦公民或者非英国公民在英国登陆,也可以要求他们仅仅在入境港停留,或者规定他们进入英国时受到的限制性条件;如果为了国家安全,女王可以在枢密院发表命令,要求非英国公民不能进入某些船只或航空器。”议会是最高的移民管理机构,国务大臣和女王发布的部分命令需要由议会批准,议会还可以终止或否决他们发布的命令。

       第四条款是《移民管理》。该条款对移民管理机构进行了更深入地解析,规定移民局和国务大臣的具体工作职责。“批准或拒绝进入英国的权力由移民局行使;允许在英国居留,或者更改留居期限,则由国务大臣负责。”法律规定,为了完善移民管理工作,国务大臣可以“为了更好地贯彻本法,而任命、派遣移民局官员或医学检查员;检查来到英国的船舶或飞行器;遣返非法进入或居留英国的人;拘留拒绝接受检查或拒绝离开的人。”国务大臣也可以“根据实际情况,通过法律文书的形式颁布政令,要求某外来移民到警察局注册。”国务大臣在处理移民问题上有比较大的权力,但他必须对议会负责,接受议会的问询和管理。

       第五条款是《驱逐出境的相关条款》。该条款规定,国务大臣是驱逐令的发布者,“他可以制定一项针对特定外来移民的指令,要求该移民离开英国,并禁止他再次进入英国。驱逐令生效后,被驱逐者进入或居留英国的权利都将被剥夺。”另外,国务大臣还有权撤销驱逐令。驱逐令只对外来移民有效,对本国公民是无效的,“被驱逐者已经成为英国公民,则该驱逐令自动作废。”从理论上讲,被驱逐者的家属也应被驱逐出境,“若被驱逐者是男性,他的妻子及未满18周岁的孩子都在被驱逐之列;若为女性,则她的丈夫及未满18周岁的孩子也在被驱逐之列。”关于被驱逐者的孩子,法律有更详细的解释,“若孩子是被驱逐者合法领养的,则被认定为被驱逐者的孩子;若是不合法收养的,则被被认定为被驱逐者妻子的孩子。无论哪种情况,都要被驱逐。”但鉴于驱逐令涉及到大量的外交和人权问题,法律对它的有效期进行了必要的限制,“被驱逐者离开英国8周之后,不应再针对其家庭成员发布新的驱逐令;若脱离与被驱逐者的家庭关系,也可以免于被驱逐。”对于那些主动离开英国的被驱逐者,英国给予适当的补偿,“被驱逐者在正式的驱逐令发布之前便离开英国,并保证永远生活在国外,则国务大臣可以补偿他以及相关家庭成员离开英国的交通费用。”

       第六条款是《法庭驱逐建议》。该条款主要是针对被判监禁以上刑罚的外来移民。只要外来移民年满17岁,“任何审判他的法庭都有权发布驱逐建议(Recommendations),要求他离境。”法庭给予被驱逐者28天的上诉期,在这段时间中,驱逐建议暂不生效。直到上诉期满,被驱逐者仍未上诉,驱逐建议才能生效。若被驱逐者提出上诉,该案将被认为是未审案件,驱逐建议将失去效力。从该条款可以看出,英国对待驱逐出境案件是非常谨慎的,严防出现冤案、错案。

       第七条款是《常驻居民对驱逐出境的豁免权》。该条款主要针对常驻人口,使他们免于被驱逐。在本法第三条款中规定,“国务大臣认为驱逐某人出境有利于英国的福祉,便可以实施该权力。”对此,第七条款进行了补充,规定该条款对常驻人口无效,“最近五年在英国常驻的人,可以免于被直接驱逐。”法律同时对“最近五年”进行了解释,指出“最近五年不包括因为等待起诉而被拘押的时间,也不包括被监禁超过6个月的时间。”

       第八条款是《海员、空乘人员等其他特殊案件中的豁免权》。该条款规定,“船舶或者航空器的乘务员按照事先约定来到英国,应乘坐同一条船舶跟随其他乘务员一起离开;空乘人员应乘坐原来的飞行器或者其他飞行器,在7天内离开。”这一规定是符合国际惯例的。但该条款同时规定,“曾经被驱逐出境,或者被禁止进入英国的人,不享有这样的权利。”英国鼓励民间和官方外交活动。为了方便民间团体访问英国,“国务大臣可以发布政令,允许非英国公民或者非英国公民团体进入英国。其中,后者的许可必须以正式文书的形式发布。议会任何一院有权以决议(Resolution)的形式吊销该许可证。”该条款还规定,国务大臣没有管辖军事或外交人员出入境的权利,该权力由军事或外交部门行使。在该条款中,英国还考虑到了国际组织的权威,规定“国务大臣必须遵照联合国安理会或者欧盟理事会的某些决议,发布正式的法律文件,禁止某人进入英国或者建议某人不得进入英国。”

       第九条款是《关于公共旅行区的规定》。为了保持公共旅行区的畅通,英国免除了区内的许多过境手续。但这一区域仍然受到必要的管辖,“国务大臣可以发布政令,以保护英国福祉或国家安全为由,禁止某人在该区域内出现;以往被禁止进入英国的人,也将被禁止进入该区域。”公共旅行区并非一成不变的,“国务大臣认为某岛屿的法律与英国相抵触,可以发布政令,将该岛屿排除出公共旅行区。”可见,设立该区域,还是基于英国的经济利益和国家安全,任何妨害它们的行为都是不允许的。

       第十条款是《海空之外的途径进入英国》。该条款规定,“女王可以在枢密院发布命令,规定乘坐火车等路上交通工具进入英国,也能够享有与海空交通工具一样的权利。”法律同时规定,“女王有权将包括爱尔兰共和国在内的地区排除出公共旅行区,但必须经过议会的批准。”

       第十条款是《司法解释》。该条款对“进入英国”的司法解释是,“乘坐船舶或航空器到达英国,不被认为是进入英国,除非来者下船或离开飞机。即使停泊在海港或航空港,仍然不被认为是进入英国。”“登陆是指从船舶或航空器上下来,但不包括在英国或公共旅行区内进行或完成的旅行。”“乘船进入英国,并不包括乘坐某些漂流式建筑(floatingstructure)进入英国,这种设备不被视为船舶。”法律还规定,“只有起于公共旅行区止于公共旅行区的旅行,才被视为本地旅行。在不乘坐飞机或船舶的情况下,从公共旅行区内出发,到达公共旅行区外;或者从公共旅行区外出发,到达公共旅行区内,都不被视为本地旅行。”该条款对许多法律术语进行了明确的解释,填补了许多法律漏洞,保证行政人员和法官正确地适用法律和进行公正地裁判。

       纵观该法的内容可见,《1971年移民法》延续了60年代以来英国限制移民的政策,并将其进一步细化、规范化,促进了英国当代移民法的发展和成熟,成为英国70年代以来管理和控制移民的主要法律依据。通过该法,我们可以看出英国在移民问题上推陈出新的决心。二战后,英国在大国理想和种族情节之间进行了艰难的取舍。在大国理想的支配下,英国曾经在40-50年代敞开国门欢迎外来移民,虽然一度解决了劳动力不足的难题。但英国毕竟不再是“日不落帝国”,狭小的国土容纳不下大量的外来移民。在种族矛盾和民意驱使下,英国政治家被迫颁布新移民法,不再理所当然地视英联邦国家公民为“英国臣民”,而是对他们的入境提出种种限制。这一做法“废除了旧帝国观念中最后的残余”,表明英国更加关注本土利益。这是英国依据国内、国际形式,在权衡利弊之后做出的明智选择,是英国在移民问题上更新观念、回归理性化的标志。通过该法,我们也可以看出,英国在外交问题上回归欧洲的迹象。《1971年移民法》颁布不久,英国就加入欧共体,成为该组织的第七名成员国。虽然该法还没有明文规定欧共体内部人口流动的内容,但从大量关于“公共旅行区”的规定可以看出,英国已经在为加入欧共体做准备。如果说英国曾经试图走殖民主义老路,借助英联邦提高国际地位的话,那么,英国现在已经全面收缩到欧洲之中,利用欧洲的资本和劳动力来发展自己。从此,英国融入欧洲一体化之中。不可否认,《1971年移民法》也有一些不足之处。它体现出种族歧视的特点,激化了国内外的种族矛盾,这被国内外学者所诟病。然而,“移民管理权是一个主权国家最高的权力之一,也是其趋利避害的必要手段。”英国作为一个独立的主权国家,完全有权利根据自身需要颁布法律。种族问题不仅仅是一个法律问题,它涉及到政治、经济、文化等各个方面。要克服种族歧视,需要发达国家平等地对待每一个国家,更需要亚非拉国家通过自身的发展来赢得尊重。从法律执行效果上看,《1971年移民法》并未很好地达到预期目的。虽然英国从法律上限制了有色人种移民,却无法堵上偷渡等非法途径的移民。随着《1971年移民法》的实施,偷渡问题只能越发严重。另外,英国加入欧共体后,大量欧洲人合法进入英国务工,同样挤占了英国公民的就业机会。可以说,在全球化的时代,在市场经济驱动下,任何国家都不可能一蹴而就地解决移民问题。只有合理利用各种手段进行疏导,才能让外来移民造福于国家建设。  

三、20世纪70年代的华人移民潮

       中英之间的人员往来已有三百多年的历史,有记载显示,早在1687年中国人沈福宗就跟随比利时传教士来到英国。但华人大规模移民英国的历史还不到一百年,即始于一战期间5万华工赴英进行战勤任务。一战结束后,这批华工受到排华政策影响而相继回国,此后的五十年间,英国没有再次出现华人移民潮,一直到1955年英国华人的数量只有1.2万左右,其中来自中国大陆的只有大约2500人。从20世纪60年代末到80年代初,这种状况得到了改变,来自东非、东南亚、香港和中国大陆的十几万华人以各种名义移居英国,引发了数个华人移民潮,在短短十年的时间中便使华人社会呈现出不同于以往的新面貌。从法律和政策层面上看,这几次移民潮都是在英国收紧移民政策的背景下进行的,其涉及英联邦国籍问题、国际人道主义、国际政治和经济局势等问题,整个过程较为错综复杂,对英国移民法和移民政策也产生了一定的影响。为方便研究,本文以华人移民的来源为依据,将他们分为四类进行探讨:以肯尼亚华人为代表的华人再移民、以东南亚华人为代表的难民移民、以香港人为代表的英联邦内部移民以及以中国大陆华人为代表的常规移民。

      (一)以肯尼亚华人为代表的华人再移民

       70年代前后,英国迎来的第一批华人移民群体主要来自东非国家肯尼亚。从20世纪60年代开始,非洲大陆的独立运动不断高涨,许多东非国家摆脱了英国的殖民统治,建立起民族国家。有些国家为了彰显自己的独立性而进行国籍改革,废除双重国籍制,改行单一国籍制,不再承认原宗主国的国籍。在东非各国中,肯尼亚华人的数量较多,他们是在20世纪初期以契约工人身份来到肯尼亚的,多数人持有英国护照。1963年12月肯尼亚获得独立之后,一方面继续留在英联邦中,另一方面又推行“非洲化政策”。作为政策的一部分,肯尼亚政府要求在肯的外国人进行国籍选择,要么加入肯尼亚国籍,要么放弃肯尼亚国籍后加入其他国籍。鉴于英国是肯尼亚的原宗主国,移民英国有较多的便利条件,且当时英国还没有向英联邦国家关闭移民之门,因此英国便成为众多肯尼亚华人首选的移居国。“据英国估计共有2.4万人可以移居英国”,“仅1968年头两个月,来自肯尼亚的亚洲移民就达1.3万人,其中相当一部分是华人。”这次事件对英国移民政策产生了较大冲击,也成为推动英国颁布《1971年移民法》的重要原因。东非华人的到来,使英国华人的数量骤然增多,到1971年,英国华侨华人已经达到4.3万人。。另外,肯尼亚华人移民也相对比较富有,他们在肯尼亚时“多供职于国营的经济部门”,在英国生活的语言和文化障碍较少,可以很好地融入到社会之中,在一定程度上壮大了英国华人的社会影响力。值得注意的是“肯尼亚华人可以移民英国仅属于特例,并不代表英国会接纳所有前殖民地的移民”,,其他东非国家华人并未像肯尼亚华人那样获得移民的机会。随着英国在20世纪70年代中期收紧移民政策,东非华人再移民的途径也就此消失。

      (二)以东南亚华人为代表的难民移民

       东南亚难民稍晚于肯尼亚华人到达英国。1970-1975年,柬埔寨、越南和老挝三国接连发生政治动乱。1970柬埔寨建立的郎诺政权、1975年南北统一后的越南以及1975年老挝建立的新政权都把华人看成是经济恶化的“罪魁祸首”而进行劫掠和打击,迫使华人以难民身份向其他国家寻求庇护。据统计,出逃的难民总数大约有160多万人,华裔大约占60%左右。经联合国难民署协调,中国和西欧等多国安置了这批难民,中国作为他们的母国共接收了27.9万人,欧洲国家共接纳了20-25万难民。法国作为该地区的原宗主国,共接纳了11.4万人。英国则接纳了2.07万越南难民,其中华人大约1.2万人。与肯尼亚华人相比,越南华人在语言和技能上都与主流社会存在隔阂,融入社会的程度较低。在语言方面,越南华人不属于英联邦国家,英语水平普遍较低,同时他们又不熟悉汉语,既无法融入英国主流社会,又无法与英国华人进行深入交流。从技能上看,越南华人的文化程度普遍较低,在移民之前多从事农业、渔业生产或小商贩工作,很难在英国的工厂企业中就业。英国政府为了帮助他们尽快融入社会,而将他们分散安置在英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的不同地区。同时考虑到这些地区的大城市无法提供足够多的居住场所,继而又把他们安置到一些较为偏远的农业地区。后来的事实证明,英国政府的这种做法有失妥当,几乎把越南华人推到了社会的边缘,进一步加剧了他们与主流社会的隔阂程度,使他们在整个70年代都是“失落的群体”,就业率和生活水平都较低,不少人选择从英国再移民到美国和法国。越南华人移民英国,并不在《1971年移民法》适用范围之内,而是英国基于国际难民公约和人道主义原则才接纳他们的。对于英国来说,这是一个“预料之外”的移民潮。

      (三)以香港人为代表的英联邦内部移民

       在1997年之前,香港是英国在亚洲的殖民地,香港公民属于“英国属地公民”(BritishDependentTerritoriescitizenship),他们在《1971年移民法》实施之前拥有移民英国的优势,“大约有325万香港人拥有定居英国的权利”。但实际上,香港人并未大规模移民英国,1971年时只有不足3万人在英国,只占英国华人总数的三分之一左右(详见表1:英国华人的来源地统计表)。造成这种情况的原因是两方面的,其一,长久以来,香港人认为英国人对他们过于傲慢,因而缺乏移民英国的热情,“如果要移民,他们更倾向于移民加拿大、澳大利亚和美国,而非英国。”其二,香港的经济较为发达,民众缺乏移民的动力。从20世纪50年代开始,香港经济进入了快速发展阶段,纺织、制衣、搪瓷、塑料、电子和金属制品业都比较繁荣,经济年均增长率稳定在16%左右,香港民众在本地就可以获得较好的经济收益。相反,华人在英国主要从事餐饮业,择业面较为狭窄。不过,从60年代末开始,来自新界的人开始大量涌入英国。这主要是两方面的原因造成的,第一,新界地区在60-70年代开始从传统经济向现代经济转型,由此产生的富余劳动力开始到英国寻找发展机会。第二,大陆居民特别是广东人往往借道新界移民英国,他们在语言和生活习惯上都与香港人类似,为了尽快融入华人圈也往往称自己是新界人。可以说“在英国的香港人都或多或少地与新界有关系”。1973年英国实行新移民法之后,‘英国属地公民’的身份不再使港人具有移民的优越地位,但这并没有阻断港人移民英国的增长趋势,到1981年时在英国的港人数已经达到了5.89万。与肯尼亚和越南华人相比,香港人移民受到英国新移民法的影响较大,在一定程度上影响到了港人移民的规模,但却没有扭转移民的趋势。由此可见,主导移民的主要因素仍然是经济因素,法律和政策只是一种调节手段,不能从根本上改变移民的潮流。

     表1:英国华人的来源地统计表

年份 中国 香港 新加坡 马来西亚 总人数
1951 1763 3459 3255 4046 12523
1961 9192 10222 9820 9516 38750
1971 13495 29520 27335 25680 96030
1981 17569 58917 32447 45430 154363

    资料来源:GregorBentonandEdmundTerenceGomez,TheChineseinBritain,1800-PresentEcomomy,Transnationalism,Identity,PalgraveMacmillan,2008,p.51.

      (四)以中国大陆华人为代表的常规移民

       1978年中国实现改革开放政策之后,与西方国家的交流不断增多,中国人对西方有了更多的了解,“出国热”兴起,出国和移民人数开始增多,这一趋势通过浙江文成和青田两县的统计数据就可以看出来(详见表2:浙江青田、文成出国人数统计)。从总体上看,70年代末还是新中国移民史的起步阶段,有机会出国学习和务工的人并不多,主要是公派留学生和侨乡的劳工。当中国打开国门的时候,英国虽然已经收紧了移民政策,但出于政治上的考量,他们从心理上还是比较欢迎大陆移民的。在他们看来,中国改革开放是西方国家‘冲破红色铁幕’的所谓胜利。然而,他们对中国又缺乏深入了解,心态较为矛盾,一旦触及到实质问题便谨慎起来,不敢接收太多的中国大陆留学生和劳工,限制了大陆居民出国的规模。在留学问题上,大陆学生对赴英留学的热情比较高。当1978年中国政府发布通知选拔人才赴英学习时,申请人数达到了14714人。邓小平原本打算首批派遣三四千人,第二年再派遣万把人,以加快推进人才培养。英国政府表面上对此表示支持,其教育大臣威廉斯夫人还在1978年7月与国务院副总理方毅进行了专门会谈,双方就此达成了政府间的合作协议,即《科学与技术合作协定》。但当计划进入到实施阶段后,英国政府又开始以语搪塞、不置可否。再加上中国政府考虑到赴英留学的成本较高,最终在1979年只选拔了31名人员前往英国进修学习,数量远远低于预期。此后相当长的一段时间中,赴英留学的大陆学生人数都徘徊在较低的水平上,即便是到了1995年也只有2746人,还不及1979年香港赴英留学生数量的一半(6251人)、马来西亚的五分之一(14326人)。在劳工移民问题上,英国也较法国等欧陆国家更加保守,侨乡浙江和福建等地的大批劳工移民多去往法国和意大利等国家,以合法途径去往英国的偏少。不过,由于英国没有严格的身份证检查制度,“而成为非法移民的首选国家”,甚至在一段时间中“非法移民成了大陆公民进入英国的主要途径。”最终也为2000年英国多弗海峡58名大陆偷渡者死亡埋下了伏笔。

    表2:浙江青田、文成出国人数统计(1949-1985)

文成县 1949-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1985
总人数 年均 总人数 年均 总人数 年均 总人数 年均
48 4.3 82 8.2 596 59.6 2992 498.3
 
青田县 1950-1959 1960-1965 1966-1976 1979-1986
总人数 年均 总人数 年均 总人数 年均 总人数 年均
152 15.2 124 20.7 91 8.3 10948 1368.5

    资料来源:李明欢:《欧洲华侨华人史》,中国华侨出版社2002年版,第514页。

四、小结

       20世纪70年代,是华人移民英国的一个高峰时期。与其他国家和民族的移民相比,华人移民所涉及的问题是十分复杂的。首先,由于华人在世界上分布较广,因而英国华人的来源也有较大差异(表3:20世纪70年代末80初英国各少数民族出生地),他们来自非洲、东南亚、香港、大陆和其他地区。不同地区的移民,需要英国政府采取不同措施进行应对,这无疑增加了移民管理工作的复杂性。其次,华人移民的动因也呈现出多样化特点,肯尼亚华人是再移民,越南华人是难民,香港华人是英联邦内部的移民,大陆华人则带有某些官方因素。另外,在合法移民之外,还存在着偷渡等非法移民,这些内容几乎涵盖了国际移民的所有类型,对英国的移民管理造成了较大的压力。再次,华人移民带有一定的持续性,从60年代后期开始,华人便持续不断地向英国移民,影响到了英国移民政策的制定。当英国在70年代收紧移民政策时,华人移民却先后掀起了数个移民潮(详见图1:华人等到达英国时间折线图),这对英国移民政策来说也是一次考验,对英国国内的民族融合和一体化提出了挑战。最后,70年代的大陆华人移民还带有某些官方因素。从整体上看,官方因素有利于双方在移民问题上展开合作,控制非法移民。但不排除在特定条件下加剧非法移民的可能性。比如,某些地区的政府把移民看成是增加出口创汇、促进经济发展的重要途径,进而积极支持移民,甚至默认非法移民的存在,影响到移民输入国政策的执行效果。可以说,华人移民在一定程度上增加了英国移民问题的复杂性和不确定性。

    表3:20世纪70年代末80初英国各少数民族出生地

族群 出生地 所占比重
华人 英国 25.3%
香港 34.7%
中国 10.8%
越南 11.1%
其他 18.1%
印度人 英国 50.1%
印度 49.9%
巴基斯坦人 英国 49.6%
巴基斯坦 50.4%
西印度群岛人 英国 56.3%
西印度群岛 43.7%

    资料来源:GregorBentonandEdmundTerenceGomez,TheChineseinBritain,1800-PresentEcomomy,Transnationalism,Identity,NewYork:PalgraveMacmillan,p.53.

    图1:华人等到达英国时间折线图

    资料来源:YuanCheng:EducationandClass:ChineseinBritainandtheUSA,Aldershot:Avebury,p.60. 

       华人移民潮似乎与英国的移民政策不太“合拍”,两者存在时间上的错位。20世纪50-60年代英国因劳动力短缺而积极吸纳外国移民时,华人移民数量却比较少,而当英国在70年代有意识地收紧移民政策时,华人移民却不断以各种方式较为艰难地进入英国。这种错位使华人移民既成为英国新移民法出台的因素,又受到新移民法的限制。20世纪70年代前后,华人移民英国的人数应在15万左右。来自不同地区的华人先后形成了多个移民英国潮,对英国移民政策施加了压力,促使《1971年移民法出台》。而在该移民法实施后,华人移民明显受到了限制,到了20世纪80年代末,英国华人数量仍不及英国总人口的0.3%,属于人口最少的少数民族之一。移民问题不仅仅是一个法律和政策问题,也是一个政治、经济乃至国际问题,华人移民存在的复杂性不断对英国的移民政策提出挑战,促使英国在未来不断完善移民法及移民政策。进入80年代后,英国正是基于这些问题又颁布了若干部移民法,使政策在与移民的互动中继续发展。

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