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文章作者:  发布时间: 2012-01-27  浏览次数: 101

徐州师范大学澳大利亚研究中心 朱锦程

摘要:近年来,澳大利亚创意产业迅速崛起,受到全球关注。本文试图从历史制度主义视角探讨澳大利亚文化政策的形成和变化,从而得出该国文化政策获得成功的经验和启示。

关键词:历史制度主义 澳大利亚 文化政策

一、问题的提出

      20世纪90年代以来,随着新制度主义的兴起,历史制度主义作为新制度主义的三大流派之一正在成为研究制度变迁的重要视角。1992年,Steinmo等人在《结构政治学:比较分析中的历史制度主义(Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Analysis)》一书中首次提出“历史制度主义”概念,在此书中,作者强调了历史制度主义的核心议题在于制度的动态(dynamism)与变迁(change)研究。
所谓历史制度主义,通常是指从各国的历史发展和比较过程中去探求制度变迁的不同过程,寻求在稳定的制度安排下政策变化的根源,以及经济制度与政治观念的互动作用,以解释在特定的制度局限下人们的观念变革如何能导致政策变化。
      哈佛大学政府系教授Peter A. Hall(1996)认为,历史制度主义的重要特征之一就是“分析制度的建立和发展过程强调路径依赖和意外后果”。即他主张运用理性选择理论中的路径依赖(path dependence)来解释制度是如何受到历史的影响从而产生制度因循的因果关系。这种制度因循关系的形成是由于制度或政策的执行者在当时的特定环境条件下所采取的妥协适当方案。纵观澳大利亚的国家历史,其稳定而持续的公共政策变化恰恰是以延续性的制度变迁为基础的,这也是该国能够持续稳定发展并走向繁荣的制度和政策保障。正如诺斯所指出的:“一个制度框架的总体性稳定使得跨时间和空间的复杂交易成为可能。”

      作为政府公共政策的重要组成部分,澳大利亚的文化政策自20世纪90年代正式提出以来,由于有稳定、延续的制度安排作保障,其政策实施结果取得了公认的突出成绩,对于推动该国创意产业兴起发挥了巨大作用。因此,从历史制度主义的视角探讨澳大利亚文化政策的形成和变化有助于更好的借鉴和吸收其成功的经验。

二、 澳大利亚文化政策形成的路径解构

      1.澳大利亚的经济制度变迁与文化政策的形成
      美国制度经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒(1971)认为,“对于社会中的每个产业而言,国家要么是一种可能的资源,要么是一种威胁。国家凭借其权力,收取或给与货币,可以并的确帮助或伤害了许许多多的产业。”根据斯蒂格勒的观点,政府的经济制度安排和公共政策支持对于某一产业的振兴或衰落有着直接的推动作用。随着全球化运动的兴起,创意产业作为新兴产业门类受到世界各国的关注,澳大利亚将创意产业作为本国的支柱产业加以重点扶持,并相继出台相关文化政策,由此该国创意产业由此获得空前发展,并成为新崛起的产业门类。
      澳大利亚政府对于创意产业的扶持计划,体现在文化政策的制定和推行,它来自于英联邦国家的历史传统和制度转移。通过继承和延续以成熟性、延续性、渐进性为制度变迁特征的制度设计框架,该国进而引入和借鉴了英国的文化政策理念。这种市场经济制度安排与政府宏观调控为指导的文化政策体系经过有机结合,并结合本国的民族文化传统进行不断的调整和完善,从而形成澳大利亚独特的文化政策模式。这种政策的制定和执行因政策执行环境、形势而有所变化,以解决问题的实用性而非预先假定的意识形态或目标为标准。因此,在进行文化政策的制定和修订时要考虑政策的变迁是一个充满风险并往往产生意外结果的过程,应意识到政策及其制度选择对人性的塑造作用,这正是历史制度主义所关注的“意外后果”。在此,我们有必要来探讨下英国的文化政策对澳大利亚的相关政策的影响。
      2.澳大利亚文化政策的缘起和发展
      根据诺斯的制度变迁理论,市场经济制度和产权结构是起源于资本主义的摇篮——英国,而具有英联邦历史和文化传统的澳大利亚则是英国制度与文化的自然延续者。澳大利亚人口中有70%是英国及爱尔兰后裔,作为一个移民国家,多年来澳文化一直被说成一个“大英文化在另一个世界演绎”(a new Britannia in another world),菲利普(A.A. Phillips)曾把其文化称“为奉承文化”(cultural cringe)。就民族国家的现代化模式而言,在总体上,英国模式是具有制度的稳定性和延续性的,这种制度变迁模式被澳大利亚继承并延续。
      1990 年,英国文化委员会同英国电影协会和手工艺委员受政府委托从事英国文化发展战略的起草工作,并在1992 年形成“国家文化艺术发展战略”讨论稿。1993 年该委员会的研究报告以《创造性的未来》为题目正式公布,“这是英国有史以来首次以官方文件的方式颁布的国家文化政策”。英国虽然是一个素来以尊重传统著称的君主制国家,但在对文化发展的态度上却采取了一种全新的态度。它不仅在1993 年将“创造性”概念引入文化政策文件,而且在1998 年出台的《英国创意产业路径文件》中更明确地提出了“创意工业”(Creative Industries)这个概念。
      此后,“创造性”成为英联邦发达国家确定自己文化政策的基本主题。受英国文化政策的影响,1994 年,澳大利亚通讯、信息技术与艺术部(Australia.Dept. of Communications, Information Technology and the Arts)“在历史上第一次推出”自己的文化政策,其标题是“创造性的国家:澳大利亚联邦文化政策( Creative Nation:Commonwealth Cultural Policy 1994)”(以下简称“创造性的国家”),该政策强调了创意产业对于经济发展的重要性,同时该报告的制定者在开头明确指出了其性质和宗旨,即“这个报告讲的就是一个文化政策(It’s a cultural policy.);一个关于如何振兴或者保护民族文化的文化政策(a cultural policy to preserve the its culture)。”。自此,萌芽于20世纪90年代初期的澳大利亚文化政策终于正式公布。
      《创造性的国家》是澳大利亚第一个国家文化发展战略,它力推创意产业概念,把创意产业发展视为国家战略,明确提出将创意产业与创意产业结合起来的概念,使之通过创意产业和文化机构来表现澳洲认同与澳洲特色。此后,澳大利亚政府在此基础上不断调整和完善本国的文化政策。1996年,新政府上台后又出台了《艺术面前人人平等》的文化政策。1999年10月,联盟党政府承诺,联邦政府不仅不会消减目前对文化事业的拨款,还要增加对艺术家和到大利亚艺术团体的支持。这一支持将为所有澳大利亚人参与文化活动提供更多的机会。由于联邦政府把创意产业作为国家战略,2001年8月,负责国家文化政策制定的政府通讯与艺术部部长宣布启动“创意产业与群聚策略研究”(Creative Industries and Cluster Study),作为制定创意产业发展政策的依据。近年来,在联邦政府文化政策的推动下,澳大利亚创意产业总产值约占GDP的3.5%到4.5%,有时可达到6%,就业人口大约占6%。澳大利亚创意产业不仅在本国的经济体系中成为重要的支柱产业,同时其创意产业的理念和产品输出也为该国创意产业在世界赢得巨大的声誉和影响力。[1]
      3.澳大利亚文化政策的具体体现
      (1)对文化与产业的链接采取积极肯定的态度
      正如《创造性的国家》所指出的:“这个文化政策还是一个经济政策。文化创造财富……此外,文化增加价值。它对我们的创新、市场营销和广告作出了巨大贡献。文化是我国工业的品牌。它本身就是一个重要的出口产品,是其他出口产品的重要附加物。它对我们的经济腾飞是不可或缺的。”由此可见,澳大利亚政府出台文化政策的目的是显而易见的,就是明确把“文化”产业化,通过培育文化品牌,推出文化产品来推动创意产业的进步,最后实现经济腾飞。
      (2)体现“分权化”文化管理理念的“一臂间隔”原则得以充分体现
      在文化政策的常用术语中,“分权化”的文化管理理念通常被描述“一臂间隔”原则。该原则最初用于经济领域,后引入到文化政策领域。主要有两层含义,一方面,这种原则是指国家对于文化拨款的间接管理模式;另一方面,这种管理模式同时要求国家对于文化采取一种分权化的行政管理体制。该原则因其突出的政策效果得到了联合国教科文组织的大力支持,并被许多西方发达国家所采纳,澳大利亚政府明确声称采用这一文化管理原则作为该国文化政策的组成部分。
      最早的提出“一臂间隔”原则理念的《芬兰文化政策》指出,“一臂间隔”原则具有“垂直 ”和“水平”两种分权向度。所谓“垂直分权”向度就是指中央政府与所属行政部分和各级地方政府的纵向分权关系。比如,澳大利亚中央政府将文化政策的制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任赋予其所属的文化主管部门——澳大利亚通讯、信息技术与艺术部,这就是典型的垂直分权向度。同时,地方各级政府也行使相应的权力或承担相关的责任。
      所谓“水平分权”向度是指各级政府与文化方面的非政府组织(NGO)的横向分权关系。换句话说,就是通过某种NGO组织在政府与具体的文化企业之间建立起沟通与合作的墙料与纽带。这类NGO组织通常带有创意产业的背景,与政府部门和文化企业都有着密切的合作关系,能够受政府文化部门的委托,为政府提供必要的文化政策、评估、论证、咨询,甚至为政府主导的相关创意产业项目运作提供具体的文化政策设计和实施方案。同时,这类文化背景的NGO组织作为独立于政府之外的民间中介性组织,其价值中立的背景色彩在落实政府的文化政策时能保持相对的公正性和可观性,从而赢得政府、文化企业与公众的信任。诸如澳大利亚著名的文化背景非政府组织——澳大利亚理事会,在贯彻“一臂间隔”原则,促进政府水平分权,落实文化政策实施的等方面发挥了积极的作用。具体来说,为了鼓励对创意产业开发,澳大利亚理事会专门设立“主要文化组织董事会”,董事会成员来自那些对国家具有重要意义的、经营状况较好的文化企业,其任务是监督和处理重要文化企业的财政状况,以避免它们沦落到向政府寻求援助的地步。对于这类具有进步意义的创意产业促进中介组织,澳大利亚政府部门给与充分的鼓励和肯定。正如《创造性的国家》指出:“澳大利亚理事会是这个国家最重要的文化资源之一。在它成立的21年中,艺术活动和创意产业有了长足发展,一般来说,这是对联邦政策的成功证明,具体而言,则是对澳大利亚理事会的成就的证明……澳大利亚理事会需要把越来越多的资源用于发展视听众、与广播技术领域建立各种联系、开拓市场、鼓励赞助商和拓展对外出口等领域。”
      (3)政府通过直接拨款、文化组织登记制度、税收减免等政策振兴创意产业

      本世纪以来,澳大利亚联邦政府和州政府都积极鼓励本国的视听媒体生产,也鼓励外国的个人和机构到澳大利亚拍摄制作视听媒体,除了有各种税收优惠、生产费用折扣等激励措施,澳大利亚各种层次和类型的电影机构(Film Agency)也在发挥着重要的作用。这些措施都促进了本国视听多媒体的发展,也有利于发展澳大利亚本地经济,宣传澳大利亚文化。[2]

      概括来说,澳大利亚政府对于创意产业的政策扶持手段包括以下几个方面:

      第一,借助于税制奖励或税收减免等激励机制,鼓励私人企业参与影视制作投资等。
      2007年澳大利亚联邦议会通过一项法案,确立了“澳大利亚影视制作激励机制”。澳大利亚政府将在今后四年中投入超过2.8亿美元来鼓励本国的电影电视制作以吸引境外制作机构到澳大利亚,这是政府影视传媒扶持计划的一部分。
      澳大利亚艺术和体育部部长George Brandis认为,“这项新法案的通过是澳大利亚政府对过去25年电影资金投入政策的最重要的改革,它将使澳大利亚电影和电产业发展进入一个新的时代”。
      这个新的激励机制内容包括:[3]
      1.对制作机构的激励措施规定,制作澳大利亚电影将减收40%的税额,制作其他视听节目将减收20%的税额。通过这些必要的措施促进澳大利亚影视产业发展,使制作机构更容易吸引私人投资,降低制作成本,以及维持制作公司的稳定运营。该规定对所有澳大利亚影视制作机构适用,包括制作故事片、电视电影、电视节目、动画片、记录片等。
      2.对将澳大利亚作为外景拍摄地的将减收15%的税额,以此来吸引大制作的海外电影和电视机构到澳大利亚,恢复澳大利亚作为好莱坞和欧洲大制作电影外景地的竞争力,增加澳大利亚演员和工作人员参与世界上最好的制作团队的机会。
      3.凡超过500万美元的数码和视听产品的制作,不管其传输范围,将减收15%的税额。
      上述激励措施表明,该国政府已经意识到在各国日益重视创意产业振兴的背景下,能否建立和运行本国独立的影视制作机构,并形成影视制作的规模效应,对于繁荣以影视制作产业为特色的澳大利亚创意产业有着密切关系。因此,政府通过出台各类税制奖励或税收减免等激励措施可以给独立制片人提供平等的制作机会,并且能够维持独立影视制作公司的稳定运营,创造培育影视产业的生产能力,增加私人投资者从中获得的利润,从而调动其参与影视产业振兴的创新精神。同时,澳大利亚政府希望将以影视产业为代表的创意产业形成一个新的国家支柱产业门并给与重点培育,而政府出台的上述种种税制奖励的激励机制无疑是政府文化政策中所包含的创意产业培育措施。
      第二,大力推广“文化旅游”,使文化市场与旅游市场相衔接,借助于澳大利亚发达的旅游业带动新兴创意产业的发展,从而实现产业结构升级和转型;
      第三,政府出资建立国家重点扶持的文化创意研究机构,以此提升创意产业的理论研究层次,并为政府的文化政策制定和实施提供相应的学术和技术支持。为此,联邦政府专门成立了“布里斯班创意产业研究中心”,作为澳大利亚联邦政府直接支持的国家级创意产业振兴机构,以财政支持和政策扶持带动民间资本进入,实现技术创新和市场创新,将艺术、歌剧、音乐剧、电影、电视制作、互动游戏及数字内容等视为文化创意产业的重要内容,孵化产业主体,主导产业发展。

      总的来说,澳大利亚的文化政策基本继承了英国文化政策的内涵,既重视传统,体现出本国的民族文化特色和价值取向,同时又能迎合时代的变革不断创新,特别是注重个人的创造性和创新精神。集中体现在在教育体系中加强艺术教育,培育潜在的消费市场。此外,澳大利亚建国仅仅两百多年,文化历史遗存并不多见,但是政府非常重视文化遗产的保护,设有专门机构如澳大利亚遗产委员会进行保护,在鼓励创意产业市场化经营的同时,政府对于博物馆、图书馆、美术馆等文化事业机构给与大利拨款扶持。同时,注重对外文化贸易交流,扩大本国文化在海外的影响,重点支持海外市场的开发和文化产品的出口。 

      三、历史制度主义理论对澳大利亚文化政策形成的影响
根据上面的分析,历史制度主义理论对于澳大利亚文化政策的形成具有不可忽视的影响。这种影响直接决定了文化政策的形成和走向,间接关系到政策执行的实施效果。不同国家尽管制度安排近似或相同,就文化政策的制定与实施而言,其产生的政策后果仍然有可能完全不同。
      1.历史制度主义关于制度的“三个层次”分析对于澳大利亚文化政策的形成和实施有着密不可分的联系
为了确保文化政策能够达到预期的政策效果,从历史制度主义的视角来看,政府在每个层面的制度安排都应尽可能完善,从而保证文化政策的制定和实施在操作层面不会出现政策偏差或曲解的情形。由于受诺斯的制度变迁理论影响,新制度主义重新强调了制度变迁中国家、政府和其他组织对于个体行为的影响,特别是历史制度主义将制度视为“对行为起着建构作用的正式与非正式的程序和规则”。而历史制度主义将制度分为三个层面:宏大的国家结构、民族国家的文化特质,以及具体(操作层面)的政府制度安排。
      首先,就宏大的国家结构而言,由于国家的制度设计和安排对于政府公共政策的形成起着关键作用,因此受英国经济制度和产权结构的影响,澳大利亚的国家经济制度和产权结构设计或安排对于该国的文化政策制定和执行也会产生深远的影响。
      其次,从民族国家的文化特质来看,英联邦国家的文化和历史传统以及来自这些国家的移民文化背景导致澳大利亚的制度安排不可避免地受到由于上述的历史、文化传统所形成的民族国家的文化特质的影响,即移民国家的创新性和多元文化的包容性决定了该国的经济制度安排对于来自同一国家的公共政策(文化政策)的吸收和借鉴具有相容性和关联性。
      最后,从操作层面的制度安排来看,澳大利亚延续了英国制度传统。这种制度安排在英国经过多年的实践已经证明对于该国的文化政策的制定和实施是卓有成效的,用诺斯的话属于“有效制度”,从规范性的角度来看,则是典型的正规规则。这种正规规则所形成的有效制度在澳大利亚的制度变迁中占据主导地位。
简言之,澳大利亚文化政策与该国的制度安排有着相关性,根据历史制度主义的观点,这种相关性反映了制度变迁中理性选择路径,即根据现有的制度框架设计,选择与之相匹配的文化政策,同时,这种制度变迁由于来自英国的历史传统,因此属于制度变迁的“外生性”因素。
      2.澳大利亚本土的原生文化传统对于文化政策的形成有相应的关联作用
      作为一个英联邦体系内的移民国家,澳大利亚一直以来将“大英文化”植入本国,富有独创性地把“大英文化在另一个世界演绎”,但这一界定限制了以后100年澳大利亚本土文化的发展。以至于很多时候澳大利亚文化不是被说成“奉承文化”(cultural cringe),就是被说成“炫耀文化”(cultural strut),因而政府的创意产业主管部门在1994年提出“Creative Nation”的文化政策方案来保护本国民族文化,同时试图摆脱大英文化的阴影,培育起具有本国民族文化特色的创意产业。比如,在“Creative Nation”这份国家文化政策报告中,特别提出了要正确对待托雷斯海峡的土著居民(Aboriginal and Torres Strait Islander people)的文化,这是世界上最伟大的最古老的文化遗产之一,它们的精髓至今还丰富着当代文化艺术。在报告中提出了三个具体措施:“通过缩短文化遗产与当今新文化新技术之间的距离,通过为艺术家创造家铺设新道路,通过资助艺术家、作家等人群等”来实施“Creative Nation”计划。澳大利亚曾经是个封闭的社会体系(如白澳政策的实施),随着全球化进程的加快,澳洲原住民独特的文化,正在形成对其他国家和地区具有强烈吸引力的澳洲文化。在此形势下,联邦政府认为澳洲应本着对外开放的心态,做出适当的回应。同时,澳大利亚的原住民及其文化背景对该国的经济制度安排诸如对原住民生活区的保护及其历史文化遗存的保护性创意产业开发以及由此相关的文化政策调整都会产生不可忽视的影响。
      因此,从历史制度主义视角来看,除了前面提到的制度变迁的“外生性”之外,源于本土文化价值的文化遗传的非正规规则是正规规则的延伸与应用,同时在制度变迁过程中起到辅助和补充作用,而澳大利亚的原住民文化传统在该国的制度变迁中则是属于典型的“文化变迁”路径。因此,这种来自于本国原住民文化传统的制度变迁属于制度变迁的“内生性”因素。 
四、澳大利亚文化政策的经验和启示
      1.稳定的制度安排对于文化政策的制定和实施是必不可少的。近年来,澳大利亚的创意产业之所以能够异军突起,从表面来看,是由于该国的文化政策措施得当,对于创意产业的兴起起到了“助推器” 作用;而从本质上来看,是该国的延续、稳定的制度安排为这种政策的制定和实施提供的必要制度保障。
      2.形成自上而下的完善制度框架不可或缺。如前所述,历史制度主义把制度划分为三个层次,这三个层次实际上是自上而下构成了宏观与微观相统一的制度框架,无论是宏观层面的制度安排,还是具体的制度操作,每个层次都对文化政策的制定和实施起到关键的作用。因此,每个制度层面都缺一不可,设置合理,只有构成完善的制度框架,才有可能保证文化政策的实施达到预期的效果,从而避免政策结果出现偏差。
      3.政策的制定应与该国的历史、文化和制度传统相结合,并保持相对的延续性和渐进性。从制度变迁的“外生性”角度来看,澳大利亚的文化政策之所以取得成功固然与其借鉴英国的制度安排,并形成良好的相容性有密切的关系,但是制度变迁的“内生性”因素同样不可忽视,正如澳大利亚原住民的历史文化传统对于该国的制度变迁以及与此相关的文化政策的制定和实施密不可分。
      4.政策的执行过程中坚持不走样,并根据具体环境和形式对政策的结果进行相应的政策反馈,以便于政策制定机构及时做出相应的政策调整。由于有相对稳定的制度安排作保证,澳大利亚文化政策在实施过程中自上而下能够保证政策落实不走样,从而达到令人满意的政策效果。同时,这种合理、完善的制度框架能够为文化政策的及时调整和修正提供必要的制度保障。
五、 结语
      目前,澳大利亚的文化政策,主要关注在创意产业领域,该政策最终目的是“使澳洲人民享受更舒适愉快的生活”。故此,该国文化政策的指导思想尤为关注信息科技对创意产业带来的挑战。无论从制度变迁的外生性还是内生性角度来看,其文化政策都能与其经济制度和本土民族文化传统保持良好的相容性。从历史主度主义视角来说,一方面,文化政策的制定和实施离不开必要的制度保障;另一方面,文化政策的成功实施也为国家制度的巩固创造了正的外部性。澳大利亚文化政策成功的经验给我们的启示是合理的制度安排与科学的文化政策制定同样重要。
 
参考文献和资料来源:
1. Peter, Hall A. & Taylor, Rosemary C.R.(1996): “Political Science and the Three New Institutionalism.” Political Studies ,Vol. 44:936-957
2. Creative Nation : Commonwealth cultural policy, October 1994
3. 彼得·豪尔、罗斯玛丽·泰勒:《政治科学与三个新制度主义》,《国外社会科学》2003年第5期。
4.陈杰、闵锐武:《创意产业政策与法规》,中国海洋大学出版社,2006年版。
5.李河:《发达国家当代文化政策一瞥》,《2004年:中国创意产业发展报告》,社会科学文献出版社,2004年版。
6.杨光斌:《诺斯制度变迁理论的贡献与问题》,《华中师范大学学报》(社会科学版)2007年第3期。
7.资料来源:《澳大利亚发展创意产业的国家战略》,上海现代服务业联合会官方网。http://www.ssfcn.com/wenzhang_detail.asp?id=83599,2007年7月5日
8.资料来源:《澳大利亚立法确立影视制作激励机制》,中国广播影视法律网。http://www.sarftlaw.cn/fzxx/200712/t20071226_504664106.html,2007年12月26日
 
朱锦程:南京大学政府管理学院管理学博士研究生,徐州师范大学历史文化与旅游学院创意产业管理系主任。
 
 


[1]资料来源:《澳大利亚发展创意产业的国家战略》,上海现代服务业联合会官方网。http://www.ssfcn.com/wenzhang_detail.asp?id=83599,2007年7月5日
 
[2] 叶非:“澳大利亚视听产业的政府资助”,《电影艺术》,2010年第1期;
[3]资料来源:《澳大利亚立法确立影视制作激励机制》,中国广播影视法律网。http://www.sarftlaw.cn/fzxx/200712/t20071226_504664106.html,2007年12月26日;
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